Artykuł ukazał się w 14. numerze kwartalnika „Młodzi o Polityce”
Jak możemy zorganizować Europę z szerszej perspektywy niż jedynie Unii Europejskiej?[1] – Pytał Emmanuel Macron, odpowiadając zarazem na to pytanie swoim pomysłem Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP). Odkąd, pod koniec 2022 roku, ta inicjatywa weszła w życie, odbyły się już trzy szczyty. Każdy z nich w innym kraju, innej części Europy, innym kontekście politycznym. Wszystkie je łączyła pewna nadzieja, która wydaje się, że systematycznie gaśnie. Jednak by móc świadomie potwierdzić tę tezę, musimy cofnąć się do początków tej inicjatywy i prześledzić, jak ten pomysł był wcielany w życie. Trzeba przyznać, że tempo jego realizacji było szybkie, jak na warunki podejmowania decyzji w Unii. No właśnie już wspominana jest Unia, gdy EWP nawet nie jest jej organem. Idea Europejskiej Wspólnoty Politycznej jest pełna tych nieoczywistości, a mimo to odbiła się szerokim echem na kontynencie.
Jak było na początku?
Idea Europejskiej Wspólnoty Politycznej w tym kontekście po raz pierwszy została przedstawiona przez Emmanuela Macrona podczas przemówienia kończącego Konferencję w sprawie przyszłości Europy[2]. W przeciwieństwie do postulatów tejże konferencji pomysł EWP spotkał się z polityczną aprobatą przedstawicieli innych państw członkowskich. Wcześniej podobne forum próbowano powołać do istnienia na początku procesu integracji, kiedy to miało być spoiwem wówczas istniejących Wspólnot Europejskich. Wtedy ten pomysł upadł, nomem omen przez Francję, która sprzeciwiła się traktatowi go ustanawiającemu[3]. Teraz idea ta będąca już mniej sformalizowana, a właściwie w ogóle nieopisana w traktatach, szybko została zaaprobowana przez inne państwa Europy. Już na kolejnym szczycie Rady Europejskiej unijni liderzy dali zielone światło projektowi. W pierwszym punkcie konkluzji czytamy, że nowy pomysł ma wesprzeć dialog polityczny i współpracę w celu rozwiązania kwestii będących przedmiotem wspólnego zainteresowania[4]. Wszyscy byli entuzjastycznie nastawieni do tego projektu, a Macron triumfował jako jego pomysłodawca.
Na pierwsze miejsce spotkania wyznaczono Pragę, miasto pełne historii Europy, będące miejscem zamieszkania chociażby Kundery, Einsteina czy Kafki. Jednak już wybór właśnie stolicy Czech wskazywał, że inicjatywa ta nie jest osobnym, niezależnym forum, a jednak blisko związanym z Unią Europejską. Właśnie w tamtym okresie, czyli drugiej połowie 2022 roku, Czechy sprawowały prezydencję w Radzie Unii Europejskiej. To zaważyło na wyborze lokalizacji.
Na szczyt, który odbył się 6 października 2022 roku, zaproszono rzeczywiście całą Europę. Łącznie na różnym szczeblu reprezentowane było 47 krajów. Nie zaproszono jedynie Białorusi i Rosji (niektórzy też wskazują na Kazachstan, który geograficznie jest w części na kontynencie Europejskim, jednak pod kątem politycznym nie uczestniczy w życiu tej części świata). Większość państw było reprezentowanych na najwyższym szczeblu, pojawili się wszyscy członkowie Rady Europejskiej, ówczesna premierka Wielkiej Brytanii, prezydent Turcji, liderzy państw Kaukazu oraz Bałkanów Zachodnich. Wszyscy się spotkali i dyskutowali nad bezpieczeństwem oraz przyszłością Europy. Nie przeszkodziła w tym nawet bliskość projektu do Unii Europejskiej, co było na początku przyczyną wahań ze strony władz Zjednoczonego Królestwa względem pojawienia się na szczycie. Ostatecznie po otrzymaniu gwarancji, że niebieska flaga z dwunastoma gwiazdami nie będzie eksponowana Brytyjczycy przybyli na szczyt[5].
Wydaje się, że celem samego spotkania nie było rozwiązanie ogólnie istniejących, paneuropejskich problemów, a raczej zebranie liderów wszystkich krajów Europy, by w mniejszych grupach mogli odbyć niezbędne rozmowy. Tak było na przykład z liderami Azerbejdżanu i Armenii, którzy wraz z przewodniczącym Rady Europejskiej oraz Prezydentem Francji wynegocjowali zasady mające ustabilizować sytuację w regionie Górskiego Karabachu. Jak dzisiaj wiemy, ustalenia te nie powstrzymały Baku przed przejęciem całego tego terenu i wymuszeniu jednego z największych w ostatnich latach, jak nie największego, exodusu Ormian. Natomiast w czasie oficjalnej kolacji prezydent Turcji pokłócił się z premierem Grecji. Przyczyną były spory tych państw dotyczące obszaru Morza Śródziemnego.
Jednak całe wrażenie po pierwszym szczycie było raczej pozytywne. Słynne family photo, na którym widoczni byli przedstawiciele wszystkich zakątków kontynentu, obiegło europejskie media, poświadczając tym samym, że warto inwestować w ten projekt. Co ciekawe, następnego dnia w tym samym miejscu odbył się nieformalny szczyt Rady Europejskiej, czyli już instytucji UE.
Szansa dla Mołdawii
Po Czechach przyszedł czas na Mołdawię. Kraj ten od kilku miesięcy szczycił się statusem kandydata do Unii Europejskiej, a proces reform tam przeprowadzanych był (i nadal jest) powszechnie odbierany z zadowoleniem. W ten sposób przywódcy państw Europy chcieli docenić ten mały kraj. Wybór Mołdawii miał również podkreślić, że EWP nie jest projektem Unii Europejskiej, a właśnie całego kontynentu. 1 czerwca 2023 roku do zamku Mimi w Bubloace przybyli przedstawiciele różnych zakamarków Europy. Z dumą Wysoki Przedstawiciel UE ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Josep Borrell ogłosił, że fakt, że tylu liderów zebrało się w kraju graniczącym z Ukrainą, który też sam ma wewnętrzne problemy z Naddniestrzem i Gagauzją jest symbolem europejskiej solidarności[6]. Poniekąd miał rację. Na szczyt przybył Wołodymyr Zełenski, który we wcześniejszym uczestniczył jedynie zdalnie. Prezydent Ukrainy został ciepło przyjęty przez pozostałych przywódców, którzy podkreślali, że wsparcie dla jego kraju wciąż pozostaje priorytetem. Każdy starał się o bilateralne spotkanie oraz o zdjęcie, na którym ściska rękę prezydenta uznanego za bohatera ze względu na swoją postawę w czasie konfliktu.
Wielkim nieobecnym szczytu był jednak Recep Tayyip Erdogan. Prezydent Turcji był wtedy tuż po wygranych wyborach, dzięki którym zapewnił sobie kolejne 5 lat rządów[7]. Jak podawały media planował wtedy swój nowy gabinet i przez to nie wybrał się do Mołdawii. Jednak brak przedstawiciela Turcji odbił się szerokim echem w innych stolicach. Dla wielu był to pierwszy dowód na to, że inicjatywa Macrona, po sukcesie pierwszego szczytu, może w dłuższej perspektywie okazać się porażką. W końcu to Turcja jest jednym z tych krajów, których polityka chociażby w kontekście wojny w Ukrainie różni się od działań większości państw Europy.
Podczas samego szczytu po raz kolejny kluczowe nie były obrady plenarne, ale mniejsze spotkania, dotyczące poszczególnych osi konfliktu. Na tapetę raz jeszcze wzięto konflikt Armenii z Azerbejdżanem. Tym razem do stołu dosiadł się również kanclerz Niemiec. Spotkanie odbyło się zaledwie kilka dni po podobnych negocjacjach, których miejscem była Moskwa, a moderatorem Władimir Putin[8]. Dlatego też ciężar spoczywający na barkach europejskich przywódców był wielokrotnie cięższy. Charles Michel już po spotkaniu ogłosił, że następne spotkanie odbędzie się za 3 tygodnie w Brukseli, a kolejne na szczycie EWP w Hiszpanii[9]. O szczegółach nowych ustaleń w komunikacie przewodniczącego Rady Europejskiej nie było żadnych informacji[10].
Czy w takim razie można mówić o sukcesie tego szczytu? W pewnym sensie tak. Gospodarz pokazał, że jest w stanie (przy małej pomocy innych państw Europy) zapewnić bezpieczeństwo liderom z całego kontynentu. Liczne delegacje dostały platformę do wymiany poglądów, a państwa kandydujące do UE szanse na pokazanie się jako lojalni partnerzy.
Pojawił się jednak znak zapytania, który wcześniej był trochę ignorowany. Dlaczego Europa tworzy kolejną platformę spotkań, w pewien sposób dublując już istniejąca? Którą? Radę Europy. Przecież w ramach tej organizacji zrzeszone są prawie wszystkie państwa, których przedstawiciele obecni byli na spotkaniach Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Wielu uświadomił to szczyt Rady Europy, który na zaledwie dwa tygodnie przez spotkaniem EWP odbył się w stolicy Islandii. W Reykjaviku pojawili się niemalże wszyscy członkowie Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Jedyną różnicą było Kosowo, które będąc nieuznawane między innymi przez Hiszpanię czy Słowację nie może wstąpić do Rady Europy[11]. Niesformalizowany status EWP nie nakłada tak sztywnych ram, dzięki czemu przedstawiciele Kosowa mogą uczestniczyć w szczytach. Trzeba też pamiętać, że spotkania Rady Europy w tym formacie odbywają się niezwykle rzadko. Tegoroczne spotkanie było zaledwie czwartym w kilkudziesięcioletniej historii istnienia tej organizacji. Dla porównania EWP spotkała się już trzy razy, a istnieje od dwóch lat.
Szczyt(y) w Granadzie
No właśnie, przejdźmy więc do trzeciego spotkania. Zorganizowane 5 października 2023 roku w Grenadzie w związku z prezydencją Hiszpanii w Radzie UE, pozostało niemalże niezauważone przez europejskie media. Na liście uczestników zabrakło już nie tylko przedstawiciela Turcji, ale też Azerbejdżanu.
Nieobecność szczególnie przedstawicieli tego drugiego kraju była wymowna. Zaledwie dwa tygodnie wcześniej azerska armia w ramach przeprowadzonej operacji wojskowej zajęła cały sporny region nieuznawanej międzynarodowo ormiańskiej Republiki Górskiego Karabachu[12]. Osamotniona na arenie międzynarodowej Armenia nie mogła liczyć ani na wsparcie osłabionej inwazją na Ukrainę Rosji, z którą pozostaje w sojuszu wojskowym w ramach Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym, ani na realną pomoc zachodu, który jest blisko związany z Baku, szczególnie w ramach współpracy gospodarczej. Dlatego też umówione wcześniej spotkanie co prawda zostało zorganizowane, ale bez udziału Azerbejdżanu. Zdjęcie, na którym przy stole siedzą Macron, Scholz, Michel i Pashinyan stało się symbolem niemocy Europy w załagodzeniu konfliktu[13].
Cały szczyt został przyćmiony spotkaniem Rady Europejskiej, które było zaplanowane na następny dzień w tym samym miejscu. Na nim dyskutowano problemy takie jak migracja i rozszerzenie UE. Mimo tego ogłoszono już gospodarza kolejnego spotkania Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Szczyt, planowany na pierwszą połowę przyszłego roku, ma się odbyć w Wielkiej Brytanii. Może organizacja spotkania osobno od unijnych szczytów pozwoli inicjatywie złapać wiatr w żagle i na nowo zdobyć zainteresowanie rzeczywiście wszystkich przedstawicieli krajów Europy.
Nieznośna bliskość Unii
Europejska Wspólnota Polityczna od początku była pomysłem ambitnym, który miał być symbolem sprawczości Macrona. Pomysł ten w mojej ocenie ma wadę, która w zależności od punktu patrzenia odrzuca dwie grupy państw. Mianowicie projekt ten odbierany jest za zbyt bliski Unii Europejskiej.
Dla krajów, które są zainteresowane wstąpieniem do UE Europejska Wspólnota Polityczna jest pewnego rodzaju złotą klatką, w której obawiają się, że zostaną zamknięci. Może być to substytutem bliższej integracji z innymi państwami wspólnoty. Wątpliwości zwiększyła ostatnia niemiecko-francuska propozycja, która zakłada reorganizację struktury UE i podziału jej na cztery kręgi. Tym najluźniej związanym miałaby być owa Europejska Wspólnota Polityczna[14]. Co prawa, kanclerz Scholz oraz prezydent Macron deklarują, że nie zastąpi to akcesji do Unii, ale jedynie będzie przystankiem na drodze ku niej. Jednak w stolicach państw Bałkanów Zachodnich pojawiły się obawy co do długości postoju na wspomnianym przystanku.
Z drugiej strony dla państw niezainteresowanych wstąpieniem do Unii Europejskiej bliskość ta w pewien sposób odstrasza od głębszego zaangażowania się w działania Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Widać to było przy organizacji pierwszego spotkania, gdy do ostatnich dni obecność ówczesnej premierki Wielkiej Brytanii stała pod znakiem zapytania. Przyczyną tej sytuacji była właśnie ta obawa przed zbyt bliskim powiązaniem Europejskiej Wspólnoty Politycznej z Unią Europejską, czego symbolem stał się warunek nieeksponowania unijnych flag.
Panta rhei
Europejska Wspólnota Polityczna jest projektem z natury rzeczy pięknym. Jak inaczej można określić próbę zgromadzenia całego kontynentu przy jednym stole, w celu wspólnego rozwiązania najbardziej palących problemów? Jednak wydaje się, że na tej pięknej idei może się zakończyć. Nie ma w tym nic złego, a wręcz przeciwnie. Europa potrzebuje kolejnych inicjatyw, które będą wspierać utrzymanie pokoju, dobrobytu i przyjaznych relacji między tak różnymi państwami. Od zakończenia II wojny światowej pojawiało się już dużo różnych propozycji. O wielu z nich zapomnieliśmy, a właśnie one pozwoliły na ukształtowanie się obecnie istniejących struktur. Przecież na samym początku to Rada Europy miała być organizacją pogłębiającą integrację, nikt wtedy nie myślał o Unii Europejskiej. Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, a następnie Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie były zwiastunami współpracy ponad blokami, które wcześniej przygotowywały się tylko na kolejną wojnę. Teraz przecież OBWE zajmuje się głównie procesami demokratycznymi i nadzorem wyborów. Pierwotnie Europejska Wspólnota Polityczna miała stanowić kontrolę polityczną w ramach Europejskiej Wspólnoty Obronnej, która nie powstała przez brak ratyfikacji ustanawiającego ją traktatu. Natomiast Konstytucja dla Europy była podwaliną pod Traktat z Lizbony. Nie wspominając już o takich inicjatywach jak chociażby Unia Zachodnia.
Czy to oznacza, że podobny los czeka Europejską Wspólnotę Polityczną? Nie wiem. Jednak to pokazuje, że nawet jeśli po kilku spotkaniach inicjatywa ta zostanie zmarginalizowana, nie będzie to oznaczało braku jej sensu. Integracja w końcu jest żywym procesem, który polega na ciągłym ubogacaniu istniejących już struktur o nowe pomysły. Nie zawsze się one przyjmą, ale będą wartością dodaną, dyskusją nad kolejnymi krokami w tym procesie. Właśnie tej debaty wciąż potrzebujemy.
[1] Speech by Emmanuel Macron at the closing ceremony of the Conference on the Future of Europe, https://lv.ambafrance.org/Speech-by-Emmanuel-Macron-at-the-closing-ceremony-of-the-Conference-on-the [dostęp: 18.11.2023].
[2] Ibidem.
[3] Jarosław Szymanek, Europejska Wspólnota Polityczna, https://orka.sejm.gov.pl/wydbas.nsf/0/2CAE2D0403032A35C125896A0041296B/%24File/Infos_305.pdf [dostęp: 18.11.2023].
[4] Konkluzje ze szczytu Rady Europejskiej z dni 23-24 czerwca 2023 roku, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/24/european-council-conclusions-23-24-june-2022/ [dostęp: 18.11.2023].
[5] Szczyt Europejskiej Wspólnoty Politycznej bez flag Unii Europejskiej, https://www.euractiv.pl/section/demokracja/news/szczyt-europejskiej-wspolnoty-politycznej-bez-flag-unii-europejskiej-i-ze-sporami-w-tle/ [dostęp: 18.11.2023].
[6] EPC summit in Moldova hailed as sign of european solidarity, https://balkaninsight.com/2023/06/01/epc-summit-in-moldova-hailed-as-sign-of-european-solidarity/ [dostęp: 18.11.2023].
[7] Blow for EPC as Erdogan pulls out of summit, https://www.politico.eu/article/blow-for-epc-as-erdogan-pulls-out-of-summit/ [dostęp: 18.11.2023].
[8] Moscow to host Armenia-Azerbaijan summit, https://armenpress.am/eng/news/1111218.html [dostęp: 18.11.2023].
[9] Remarks by President Charles Michel after his meeting with the leaders of Armenia, Azerbaijan, France and Germany, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/06/01/remarks-by-president-charles-michel-after-his-meeting-with-the-leaders-of-armenia-azerbaijan-france-and-germany/ [dostęp: 18.11.2023].
[10] Ibidem.
[11] 4th Council of Europe Summit, https://www.coe.int/en/web/portal/fourth-council-of-europe-summit [dostęp: 18.11.2023].
[12] Koniec Górskiego Karabachu. Polityczne trzęsienie ziemi na Kaukazie Południowym, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2023-09-28/koniec-gorskiego-karabachu-polityczne-trzesienie-ziemi-na-kaukazie [dostęp: 18.11.2023].
[13] Meeting of European Political Community, 5th October 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2023/10/05/ [dostęp: 18.11.2023].
[14] France and Germany back four-speed Europe, https://www.politico.eu/article/france-germany-europe-enlargement-accession-ukraine/ [dostęp: 18.11.2023].