Sądownictwo konstytucyjne w V Republice. Kompetencje i funkcjonowanie

Sądownictwo konstytucyjne – idee i jej historia

Sądownictwo konstytucyjne, powszechnie uważane w Europie kontynentalnej za jeden z fundamentów praworządnej demokracji liberalnej, w obecnej formie jest stosunkowo młodym wynalazkiem dwudziestowiecznej filozofii prawa. Sądowa kontrola konstytucyjności w skali europejskiej ma niejednorodną genezę. O ile w Polsce pojawiła się po raz pierwszy dopiero w XX wieku, to w nowożytnej Francji pierwszą koncepcją kontroli konstytucyjności opracował Joseph Sieyès w okresie debaty nad konstytucją dyrektorialną w 1795 r. Według Sieyèsa, jurie constitutionnaire miało być instytucjonalną gwarancją rozdzielenia sfery działania władzy konstytuującej (pouvoir constituant) od aktywności władzy ukonstytuowanej (pouvoir constitué)^[1].  Gwałtowność rzeczywistości politycznej we Francji u skraju XIX wieku spowodowała jednak, że pomysł Sieyèsa szybko upadł. W zależności od państwa, pierwsze idee wyprzedzające instytucję sądownictwa konstytucyjnego można było dostrzegać w różnych okresach.

Sama geneza kontroli konstytucyjności prawa bierze się ze Stanów Zjednoczonych
i idei federalizmu. Jak stwierdził Bastien François, orzeczenie amerykańskiego Sądu Najwyższego w sprawie Marbury v. Madison zapoczątkowało rewolucję prawną^[2]. Wtedy to pierwszy raz władza sądownicza (sędzia) przeciwstawiła się ustawodawcy (parlamentowi)^[3]. Rewolucja rozpoczęta przez Stany Zjednoczone wędrowała do Europy dosyć długo, początkowo będąc domeną państw federacyjnych czy aspirujących do bycia państwem federacyjnym. Im dłużej jednak w czasie, tym bardziej nowa instytucja kontroli władzy rozlewała się po Europie, niezależnie od formy państwa. Po upadku bloku wschodniego i „zwycięstwie” paradygmatu liberalno-demokratycznego, sądownictwo konstytucyjne stało się warunkiem sin qua non państwa prawa^[4].

Za ojca współczesnej koncepcji sądownictwa konstytucyjnego uznaje się Hansa Kelsena, austriackiego filozofa prawa, twórcę teorii normatywizmu. Podstawowym założeniem, które przyświeca i przyświecało instytucji sądownictwa konstytucyjnego, jest kontrola legalności (konstytucyjności) działań politycznych organów państwa Dla Kelsena sąd konstytucyjny stanowił jedno z ogniw w systemie techniczno-prawnych instrumentów, których celem jest zapewnienie zgodności działań państwa z prawem^[5]. Forma obecnego europejskiego sądownictwa konstytucyjnego bierze się właśnie
z kelsenowskich opracowań tego „ogniwa”^[6].

Na starym kontynencie wyróżnia się, mocno upraszczając, dwa główne modele: francuski i niemiecki. Kluczową różnicą pomiędzy nimi jest legitymacja do wnoszenia spraw przed sąd konstytucyjny. W modelu niemieckim legitymację posiada każdy obywatel i bazując na konkretnej sytuacji prawnej, która zdaniem tego obywatela narusza jego wolności konstytucyjne oraz samą ustawę zasadniczą, dany sąd konstytucyjny orzeka^[7] o ewentualnej zgodności lub niezgodności z ustawą zasadniczą. W modelu francuskim legitymację do wnoszenia o zbadanie zgodności prawa
z konstytucją posiadają konkretne organy (np. Prezydent Republiki), a samo badanie konstytucyjności nie jest skonkretyzowane, ma charakter abstrakcyjny. Od 1958 roku model francuski uległ wielu zmianom, które zbliżyły go w ograniczonym zakresie do modelu niemieckiego (który jest stosunkowo bliski modelowi polskiemu), pozostawiając jednak wiele rozwiązać specyficznych dla francuskiego ducha republikanizmu.
W ramach niniejszego artykułu skupimy się na tym jak model francuski obecnie wygląda.

Francuska Rada Konstytucyjna

Francja dosyć późno względem swoich sąsiadów dojrzała do powołania własnego organu sądownictwa konstytucyjnego. Przyczyn tego można szukać tak naprawdę jeszcze w rewolucji francuskiej i francuskim duchu republikanizmu
i oświecenia.

W koncepcji Jana Jakuba Rousseau, ustawa była najlepszym przejawem aktualnej woli powszechnej^[8]. Zgodnie z tym parlament zawsze znajdował się nad władzą ustawodawczą. Dopiero rok 1958 i konstytucja degaullowska, uchwalona
w kontekście obietnicy silnego państwa umożliwiły zmiany we francuskim systemie prawnym. Zmiany te pozwoliły stworzyć (dobrze znany już np. w Niemczech) sąd konstytucyjny, który jednak znacznie różnił się od swojego niemieckiego odpowiednika^[9].

Forma i kompetencje Rady Konstytucyjnej zostały uregulowane przede wszystkim w Konstytucji Francuskiej oraz ordonansie 58-1067 z 7 listopada 1958 roku (dalej określanym też w kontekście Rady jako ustawa organiczna). Na normy prawne kształtujące Radę Konstytucyjną składają się również przepisy innych aktów prawnych, jak i orzecznictwo francuskiego sądownictwa. Konstytucja wraz z ordynansem 58-1067 tworzą fundament, na podstawie którego Rada Konstytucyjna funkcjonuje w swojej formie. Sama Konstytucja oraz ustawa organiczna dotycząca Rady Konstytucyjnej były wielokrotnie nowelizowane, z kluczowymi zmianami z 2008 roku, wprowadzającymi do francuskiego systemu prawnego pytania prejudycjalne, które, tak jak wyżej już wspomniano, znacznie zmodyfikowały francuski system prawny i przybliżyły model francuskiego sądownictwa konstytucyjnego do niemieckiego.

Na samej stronie Rady Konstytucyjnej możemy przeczytać, że Rada Konstytucyjna jest sądem posiadającym różne kompetencje, w tym w szczególności kontrolę konstytucyjności ustawodawstwa. Rada Konstytucyjna nie jest sądem najwyższym, hierarchicznie wyższym od Rady Stanu (Conseil d’État) czy Sądu Kasacyjnego (Cour de Cassation)^[10].

Podstawowym i najważniejszym zadaniem Rady jest sprawdzanie zgodności z Konstytucją i Deklaracją praw człowieka i obywatela. Konstytucja poświęca w całości rozdział VII (art.56-63) Radzie Konstytucyjnej^[11]. Zgodnie z artykułem 56, Rada składa się z dziewięciu członków, których kadencja trwa dziewięć lat, a skład Rady odnawia się co trzy lata w 1/3 członków (podobnie było kiedyś ze składem francuskiego Senatu, który do 2004 roku co trzy lata wymieniał w wyborach 1/3 swojego składu). Członkowie mogą zasiadać w Radzie wyłącznie raz, ich kadencja nie podlega odnowieniu. Dalej artykuł 57 stwierdza, że członkostwo w Radzie jest niepołączalne z funkcją ministra lub członka parlamentu, pozostałe przypadki niepołączalności zostawiając ustawie organicznej. Trzech jej członków mianuje prezydent, trzech – przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, ostatnich trzech – przewodniczący Senatu. Przewodniczącego Rady mianuje Prezydent Republiki. Dodatkowo, co ważne, prócz dziewięciu wymienionych w Konstytucji członów Rady, w jej skład dożywotnio wchodzą byli prezydenci Republiki^[12]. Warto jednak zastrzec, że byli Prezydenci Republiki mają prawo uczestniczyć w posiedzeniach Rady, nie są jednak do tego zobligowani i tak obecnie ani Sarkozy, ani Holland w Radzie nie zasiadają^[13]. Dalej artykuły 58-61 opisują kompetencje Rady Konstytucyjnej, do których należą: czuwanie nad prawidłowością wyboru Prezydenta Republiki, rozpatrywanie protestów wyborczych oraz ogłaszanie wyników głosowania, orzekanie w przypadku zakwestionowania prawidłowości wyborów deputowanych i senatorów, czuwanie nad prawidłowością przeprowadzania referendów, orzekanie o zgodności ustaw organicznych oraz regulaminów izb parlamentu z Konstytucją przed ich wejściem w życie (obligatoryjnie), badanie zgodności z Konstytucją każdej ustawy, o której zbadanie wystąpi Prezydent Republiki, premier, przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, przewodniczący Senatu, sześćdziesięciu deputowanych lub sześćdziesięciu senatorów. Dalej artykuł 62 stwierdza jednoznacznie o ostatecznym charakterze orzeczenia Rady Konstytucyjnej — jakikolwiek przepis uznany za sprzeczny z Konstytucją przez Radę nie może być promulgowany ani wejść w życie. W ostatnim artykule dotyczącym Rady Konstytucyjnej znajduje się odesłanie do ustawy organicznej, która określa zasady organizacji i funkcjonowania Rady Konstytucyjnej. Tą ustawą organiczną jest oczywiście wyżej wspomniany ordonans 58-1067 z 7 listopada 1958 roku.
Kluczową zmianą francuskiego sądownictwa konstytucyjnego w XX wieku było wprowadzenie pytań prejudycjalnych. Nawiązując do wcześniej pokrótce przedstawionego modelu niemieckiego sądownictwa konstytucyjnego — po raz pierwszy we francuskim konstytucjonalizmie, kontrola zgodności z Konstytucją ustaw nabrała otwartego (chociaż w ograniczonym zakresie) charakteru^[14].
Pośrednia otwartość kontroli polega na tym, iż mechanizm francuskich pytań prejudycjalnych wygląda następująco: jeżeli w sprawie toczącej się przed sądem zostanie podana w wątpliwość konstytucyjność regulacji prawnej będącej podstawą orzeczenia i odnoszącej się do praw i wolności Konstytucyjnych, Rada Stanu bądź Sąd Kasacyjny, po wstępnej analizie zasadności wniosku, może przekazać pytanie do Rady Konstytucyjnej. Podanie w wątpliwość konstytucyjności normy następuje
z inicjatywy sądu prowadzącego sprawę bądź strony postępowania. Pytanie winno zostać skierowane w odpowiednim terminie, zaś obowiązkiem sędziów jest sprawdzenie, czy kwestionowana regulacja nie była przedmiotem wcześniejszej kontroli Rady Konstytucyjnej. Zgodnie z doktryną przyjmuje się, że w tym konkretnym wypadku wzorcem kontroli nie mogą być konstytucyjne reguły wydawania norm prawnych i cele wartości konstytucyjnych.
Procedura kwestionowania konstytucyjności ustawy w ramach pytania prejudycjalnego jest dwuetapowa. Pierwszym etapem jest przekazanie zapytania: w zakresie sądownictwa powszechnego — do Sądu Kasacyjnego, zaś w zakresie sądownictwa administracyjnego — do Rady Stanu. Oba organy badają legalność procedury i zasadność wspomnianego pytania. Celem ułatwienia pracy Radzie Konstytucyjnej decyzja winna być uzasadniona, zawierając w swej treści, obok pytania prawnego, interpretację kwestionowanej normy prawnej i przepisu konstytucyjnego. Po wspomnianej filtracji, sprawa jest kierowana do Rady Konstytucyjnej, której decyzja zostaje następnie ogłoszona we francuskim dzienniku urzędowym.
Bazując na kontroli poprzez pytania prejudycjalne oraz poprzez wyżej opisane obowiązkowe zapoznawanie się z ustawami organicznymi oraz regulaminami izb Parlamentu, kontrola Rady Konstytucyjnej dzieli się na kontrolę ex ante oraz ex post.
Zakres kompetencji francuskiej Rady Konstytucyjnej jest bardzo szeroki i z czasem trwania Republiki Francuskiej zyskuje coraz bardziej na znaczeniu. Utrzymanie tej instytucji poza wszystkimi władzami pozwala zachować jej rzeczywistą niezależność i stać na straży ustawy zasadniczej i jej przestrzegania. Siłą praworządnego państwa, wierząc w teorie państwa prawa, winna być wiara w nadrzędność i nienaruszalność konstytucji jako fundamentu porządku publicznoprawnego. We francuskim systemie prawnym nadrzędność konstytucji jest niewątpliwa.

Polski Trybunał Konstytucyjny a francuski model sądownictwa konstytucyjnego. Co z tym sądownictwem?

Obecny kryzys wokół polskiego Trybunału Konstytucyjnego jest szeroko opisany, zarówno w literaturze naukowej, popularnonaukowej jak i w przeróżnych mediach^[15]. W ramach niniejszego tekstu pokrótce omówimy jak teoretycznie wygląda funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego oraz jakie kompetencje on posiada Kontekst tego jak w teorii powinien działać Trybunał Konstytucyjny będzie nam niezbędny w celu porównania polskiego sądownictwa konstytucyjnego
i francuskiego systemu konstytucyjnego w praktyce.

Polski Trybunał Konstytucyjny powstał w 1982 r. jako postulat od wielu lat formułowany przez środowiska opozycyjne. Samo opracowanie działania Trybunału
w latach osiemdziesiątych było procesem żmudnym i długotrwałym^[16]. W końcu Trybunał zaczął funkcjonować w roku 1986, następnie po przemianach ustrojowych
w roku 1989 jego pozycja się znacznie wzmocniła i ucementowała w 1997 roku. Trybunał Konstytucyjny na podstawie Konstytucji z 1997 roku jest, tak jak we Francji, oddzielnym, odrębnym od sądów organem konstytucyjnym o niezależnej pozycji względem jakiejkolwiek władzy politycznej^[17]. Składa się z 15 sędziów wybieranych przez Sejm i powoływanych na 9 lat bez możliwości reelekcji. Prezesa Trybunału powołuje Prezydent na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Trybunału. Pierwszą widoczną różnicą jest więc proces powoływania członków, w Polsce w całości przerzucony na legislatywę.

Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego są nieusuwalni, przysługuje im także immunitet oraz nietykalność. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Orzeczenia Trybunału podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w wydawnictwie urzędowym, w którym dany badany akt był ogłoszony. Jeżeli chodzi o kompetencje Trybunału, są one wyliczone w sposób enumeratywny i obejmują: kontrolę norm (abstrakcyjną i konkretną), rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, orzekanie o zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, uznawanie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Kompetencje polskiego
i francuskiego sądu konstytucyjnego, są więc w tym zakresie dosyć tożsame
i charakteryzują się absolutną nadrzędnością tej instytucji nad ustawodawstwem.

Teoretycznie, pobieżnie porównując polski i francuski sąd konstytucyjny, możemy dostrzec wiele podobieństw pomiędzy oboma modelami: w obu przypadkach pełnią one szczególną rolę w sądowej kontroli prawa, w obu przypadkach w tworzeniu składu organu uczestniczy władza ustawodawcza (we Francji wraz z Prezydentem, w Polsce rola kreacyjna władzy ustawodawczej jest absolutna). Zakres kompetencji obu sądów konstytucyjnych jest bardzo szeroki, w wielu aspektach nawet tożsamy. Pomimo tych podobieństw, a nawet większej teoretycznie roli polskiego sądu konstytucyjnego, funkcjonowanie Rady Konstytucyjnej w obecnej rzeczywistości bez wątpienia jest nieporównywalne do funkcjonowania polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Pomimo, wydawałoby się, szerokiego zakresu zabezpieczeń i podziału władzy, polskie sądownictwo konstytucyjne nie poradziło sobie z kryzysem związanym z dominacją władzy politycznej i traktowaniem Trybunału jako instrumentu wojny politycznej
i zdobywania wpływów.

Porównując francuski i polski system sądownictwa konstytucyjnego z pewnością możemy dostrzec kluczową rolę obu instytucji w tworzeniu stabilnego i bezpiecznego prawnie państwa. Podobne rozwiązania prawne i samo instytucjonalne zabezpieczenie pewnych fundamentalnych zasad danego ustroju politycznego nie jest jednak wystarczające w momencie, gdy nowy gracz przestaje grać według wcześniej ustalonych zasad.
Francja jako państwo demokratyczne stosunkowo długo dojrzewała do implementacji instytucji sądownictwa konstytucyjnego do swojego systemu prawnego. Długie trwanie tego procesu umożliwiło stworzenie czegoś ważniejszego niż dobrze napisane prawo — postawę bezgranicznego szacunku do ustalonych zasad i praw. Polska, budując po 1989 roku nowe prawne fundamenty państwa wzorowała się głównie na połączeniu modelu francuskiego i niemieckiego. Polskiemu ustawodawcy udało się stworzyć model, który w teorii spełniał wszystkie wymagania. Gdy przyszedł kryzys okazało się, że sam model nie wystarcza. Prawo jest czymś więcej niż zespołem norm usankcjonowanych przymusem państwowym, jest odzwierciedleniem rozwoju społeczeństwa i jednocześnie obietnicą. Francuskie społeczeństwo powinno być dla polskiego wzorem jej spełniania.
Sądownictwo konstytucyjne, o ile wierzymy, że najlepszą drogą rozwoju państw jest utrzymanie ich w paradygmacie demokratyczno-liberalnym. jest instytucją niewątpliwie potrzebną do stworzenia demokratycznego państwa prawnego. Niemniej jednak, w wypadku, gdy brakuje mu społeczno-historycznych podstaw, może stać się ono wyłącznie narzędziem rządzącej klasy politycznej.

1. K. J. Kaleta, Legitymizacja sądownictwa konstytucyjnego w świetle teorii demokracji, PiP 2018, nr 5, s. 3-21. ↑

2. B. François, Sądownictwo Konstytucyjne we Francji, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny rok LVII zeszyt II, Poznań 1995. ↑

3. O tym orzeczeniu i jego znaczeniu, również w kontekście kontroli konstytucyjności szerzej tutaj: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/5/137/, dostęp 2.06.2022. ↑

4. Obecnie we wszystkim państwach Unii Europejskiej istnieje niezależny Sąd/Trybunał badający konstytucyjność aktów prawnych. Patrz szerzej https://e-justice.europa.eu/content_judicial_systems_i

   n_member_states-16-pl.do, dostęp: 1.06.2022. ↑

5. ⁵ K. J. Kaleta, Legitymizacja sądownictwa konstytucyjnego w świetle teorii demokracji, PiP 2018, nr 5, s. 3-21. ↑

6. ⁶ H. Kelsen, Istota i rozwój sądownictwa konstytucyjnego, Warszawa 2009, s. 15. ↑

7. ⁷ Aby obywatel taką skargę mógł wnieść co do zasady musi wyczerpać możliwą drogę sądową. Tak mamy np. w Polsce czy w Niemczech. ↑

8. ⁸ A. Kubiak, Francuska koncepcja kontroli konstytucyjności ustaw, Gdańsk 1993, s.9 ↑

9. ⁹ R. Puchta, Rada Stanu jako organ sądowej ochrony konstytucji we Francji, Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2019, s.44 ↑

10. ¹⁰ https://www.conseil-constitutionnel.fr/en/general-overview, dostęp 1.06.2022. ↑

11. ¹¹ Konstytucja Republiki Francuskiej, http:/libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/francja.html, dostęp 2.06.2022. ↑

12. ¹² A. Tabak, Najważniejsze nowelizacje Konstytucji V Republiki Franci i ich wpływ na kształt ustroju politycznego państwa francuskiego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXVI, 2, 2017, Lublin 2017 ↑

13. ¹³ Skład Rady Konstytucyjnej: https://www.conseil-constitutionnel.fr/en/current-composition, dostęp 5.06.2022. ↑

14. ¹⁴ A. Tabak, Najważniejsze nowelizacje Konstytucji V Republiki Franci i ich wpływ na kształt ustroju politycznego państwa francuskiego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXVI, 2, 2017, Lublin 2017 ↑

15. ¹⁵ Niemożliwym jest zebranie całego materiału prasowego i naukowego skupiającego się wokół kryzysu sądownictwa konstytucyjnego w Polsce, jednak syntetyczny opis możemy znaleźć np. w W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Fundacja Liberte, Warszawa 2019 ↑

16. ¹⁶ Hanna Dębska: Władza, symbol, prawo. Społeczne tworzenie Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2015, s. 134. ↑

17. ¹⁷ Najważniejszymi podstawami prawnymi funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego są artykuły 188-197 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem konstytucyjnym, Ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz Regulamin Trybunału Konstytucyjnego. ↑