Nowe Święte Cesarstwo Rzymskie?

Unia Europejska w dobie pandemii ma dużą szansę skończyć tak, jak skończyło Święte Cesarstwo Rzymskie Narodu Niemieckiego. Egoizmy narodowe, które obnażył kryzys, stawianie interesu swojego państwa (lub częściej – rządu) ponad interesem wspólnotowym, wzajemna nieufność między państwami członkowskimi i w końcu poczucie osamotnienia przez instytucje unijne, pokazały, że Unia Europejska po zakończonej pandemii będzie musiała walczyć nie tylko z jej skutkami gospodarczymi i zdrowotnymi, ale także politycznymi. Będzie musiała stoczyć walkę o własną tożsamość i przyszłość.

W czasie kryzysu były momenty, kiedy Unia Europejska zaczynała przypominać Święte Cesarstwo Rzymskie w ostatnich dekadach istnienia, gdy ludzie żyjący na ziemiach imperium tracili świadomość tego, że w ogóle są jego częścią^[1] pisze bułgarski politolog Ivan Krastev. Być może trzeba rozszerzyć tę tezę i stwierdzić, że generalnie Unia Europejska zaczyna coraz bardziej przypominać twór, o którym Wolter mawiał, że nie było ani święte, ani rzymskie, nie było też cesarstwem^[2].

W średniowieczu Rzesza Niemiecka składała się z około stu państw^[3], w 1789 r. było ich już 289^[4]. Obok potężnych państw jak Czechy, Saksonia czy Bawaria funkcjonowały mniejsze, praktycznie nieistotne jak Palatynat Dwóch Mostów. Unia Europejska jest organizacją skupiającą dwadzieścia siedem państw, lecz nawet w tej liczbie trudno osiągnąć porozumienie. Sytuacja Cesarstwa, targanego sprzecznymi interesami części składowych, była zdecydowanie gorsza. Warto podkreślić, że Święte Cesarstwo Rzymskie Narodu Niemieckiego (…) trudno nazwać państwem w dzisiejszym sensie tego słowa. Opierało się ono raczej na sieci personalnych zależności pomiędzy cesarzem a podległymi mu wasalami^[5]. Jest to o tyle istotne stwierdzenie, że pozwala na dokonywanie porównania Cesarstwa z Unią Europejską na płaszczyźnie ustrojowej i legislacyjnej. Państwa członkowskie UE zachowały bowiem suwerenność, zrzekając się tylko jej części na rzecz Unii. Podobnie miała się kwestia suwerenności państw niemieckich. Wraz z pokojem westfalskim 1648 roku, kończącym wojnę trzydziestoletnią, nastąpiła emancypacja państw niemieckich spod władzy cesarza. Suwerenność państw zaczęła oznaczać pełne zwierzchnictwo terytorialne, obejmujące m.in. swobodną regulację stosunków religijnych oraz prawo prowadzenia własnej polityki zagranicznej^[6].

Struktura władzy i zaczątków niemieckiej reprezentacji jest w pewien sposób podobna do tej, którą obserwujemy w przypadku Unii Europejskiej. Władcy poszczególnych państw wchodzących w skład Rzeszy byli z jednej strony członkami stanów Rzeszy, posiadających własną reprezentację w Reichstagu, z drugiej zaś w swych państwach terytorialnych jako panujący musieli się liczyć ze stanami krajowymi (Landstaende) reprezentowanymi w sejmach krajowych (Landtage)^[7]. Co istotne, Sejm Rzeszy, czyli Reichstag podzielony na trzy kurie (złożone z elektorów, książąt duchownych i świeckich oraz miast), od 1663 r. aż do likwidacji Cesarstwa w 1806 r. obradował w permanencji w Ratyzbonie. Różnił się tym od Sejmu Rzeczypospolitej Obojga Narodów czy parlamentu Anglii (a także późniejszej Wielkiej Brytanii), które obradowały na sesjach. Stany Rzeszy wysyłały na obrady swoich przedstawicieli, którzy reprezentowali interesy danych grup lub państw^[8]. Warto zaznaczyć, że procedury ustawodawcze były bardzo złożone. Przyjmowanie nowych praw było skomplikowane i czasochłonne. Również legislatywa UE – Parlament Europejski, obraduje w permanencji i skupia reprezentantów poszczególnych państw. Egzekutywy państwowe wchodzą także w skład ciała wytyczającego kierunek całej Unii, czyli Rady Unii Europejskiej oraz wskazują kandydatów do ciała wykonawczego UE, czyli Komisji Europejskiej.

Unia, mimo tego, że jest organizacją międzynarodową, a nie państwem, to wykazuje silną tendencję do centralizacji. Instytucje unijne bardzo chętnie przejmują kompetencje władz państw członkowskich. Zupełnie inaczej wyglądała sytuacja w Rzeszy. System rządów – władzę cesarską, która słabła z każdym wiekiem, opisuje w książce The Holy Roman Empire – a thousand years of Europe’s history Peter Wilson. Wskazuje, że kompetencje cesarskie są bliższe angielskiemu słowu governance niż government, bowiem government sugerowałoby centralizację państwa, co nigdy się nie udało^[9].

Cesarstwo stopniowo stawało się konglomeratem luźnych państw, które deklaratywnie uznawały zwierzchnictwo cesarza. Rzesza pod koniec XVIII wieku znajdowała się już w pełnym rozkładzie. Składała się z wielu de facto odrębnych bytów politycznych. Święte Cesarstwo Rzymskie Narodu Niemieckiego przekształciło się w gruncie rzeczy w królestwo Niemiec, którego władca był jedynie formalnie wyższy od innych monarchów europejskich dzięki tytułowi cesarskiemu^[10]. Ogromnym problemem Cesarstwa były egoizmy władców poszczególnych państw czy państewek. Cała wojna trzydziestoletnia, która spustoszyła Niemcy, była najgorszym przejawem przedkładania interesów swojego państwa nad interes wspólnoty. To przecież wtedy doszło do interwencji zewnętrznej, przez co wojna stała się wojną ogólnoeuropejską. Królowie Francji, Danii czy Szwecji zaproszeni do walki przez różne stronnictwa w Cesarstwie chętnie dołączyli do wojny, utrwalając jeszcze bardziej podziały między państwami niemieckimi. Państwa niemieckie nie były skore do współpracy ani tym bardziej do wzajemnej pomocy. Podobnie jest z Europejczykami obecnie. Już w 2010 r. aż 66% Europejczyków uważało, że obywatele ich państwa nie powinni płacić za problemy innych państw^[11], jak jest dzisiaj – jeszcze nie wiemy.

Egoizmy narodowe trawią Europę również dzisiaj – mimo uczestnictwa w wielkim europejskim projekcie, jakim jest UE, mieliśmy do czynienia również z nieskrępowanym powrotem do ukrywanych wcześniej (z lepszym lub gorszym skutkiem) egoizmów narodowych. Pisze o tym również poseł do Parlamentu Europejskiego Janusz Lewandowski: niepokój budzi nasilenie egoizmów narodowych i korzyści, jakie rządy o skłonnościach autorytarnych czerpią z podsycania tych nastrojów^[12]. Te egoizmy mogliśmy zobaczyć na przykładzie dostaw maseczek medycznych czy dostaw szczepionek. Pandemia COVID-19 stanowi akcelerator dla tendencji protekcjonistycznych oraz narodowych egoizmów państw Unii Europejskiej. Widać to zwłaszcza w podejściu do zakupu szczepionek oraz zrzucaniu winy na Brukselę za niepowodzenia w walce z koronawirusem^[13].

Ivan Krastev jako główny powód, dla którego UE przypominała Cesarstwo, podaje fakt, że (…) ludzie żyjący na ziemiach imperium tracili świadomość tego, że w ogóle są jego częścią^[14]. Trudno jest nam potwierdzić lub odrzucić ową tezę. Możemy za to powiedzieć o tożsamości narodowej samych Niemców. Budowa niemieckiego poczucia tożsamości narodowej jest silnie związana z powstaniem Związku Reńskiego w 1806 r., który był jednym z ważniejszych impulsów. Oczywiście na proces budowy niemieckiego poczucia tożsamości wpływało wiele czynników, od myśli romantycznej i volkistowskiej, poprzez czynniki ekonomiczne i społeczne, aż po wpływ sytuacji politycznej i układu sił w Europie w XIX w.^[15], nie można zatem twierdzić, że był to szybki albo łatwy proces. Nie ulega jednak wątpliwości fakt, że budowanie tożsamości narodowej mieszkańców terenów dzisiejszych Niemiec nie miało zbyt wiele wspólnego z odgórną polityką habsburskich cesarzy. W zupełnie innej sytuacja jest obecnie Unia – samoidentyfikacja narodowości obywateli państw członkowskich UE jako europejska lub wskazanie narodowości swojego państwa urodzenia oraz narodowości europejskiej łącznie, jest bardzo nikłe. Na przykład w 2010 r. ponad 50% Łotyszy, Słoweńców, Irlandczyków, Czechów i około 70% Brytyjczyków określała się tylko i wyłącznie narodowością swojego państwa, a nie narodowością europejską. Przeciwna tendencja była możliwa do zaobserwowania w Luksemburgu, gdzie około 60% respondentów określało swoją narodowość jako luksemburską i europejską, a prawie 20% jako wyłącznie europejską^[16].

Należy przyznać, że podobnie jak Sacrum Imperium Romanum, Unia Europejska nie posiada kompetencji do ingerowania w niektóre polityki państw członkowskich. Jej możliwości są ograniczone wewnętrznymi decyzjami państw członkowskich, podobnie jak ograniczona była jurysdykcja cesarza. Często usłyszeć można głosy, że UE nie miała zdecydowanej odpowiedzi na kryzys zdrowotny. Po części jest to prawda, ale winą za to można obarczyć tylko państwa członkowskie, które nie zgodziły się na objęcie sektora zdrowia jurysdykcją Unii Europejskiej. Według zapisów traktatowych Unia Europejska ma kompetencje uzupełniające względem działań państw członkowskich, nie może ich jednak zastępować^[17]. Takim wsparciem dla działań rządów państw UE była na przykład decyzja prezydencji chorwackiej z 28.01.2020 r. o uruchomieniu zintegrowanego mechanizmu reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych (IPCR) w trybie wymiany informacji^[18]. Ponadto ogromnym unijnym sukcesem był najpierw program COVAX, w którym UE wzięła udział a później włączenie się w negocjacje dotyczące dostaw szczepionek do państw członkowskich i zapewnienie w miarę płynnego ich dostarczania. Nie ulega wątpliwości, że siła negocjacyjna Unii Europejskiej była w tym przypadku ogromną pomocą dla wszystkich średnio zamożnych państw, zwłaszcza byłego bloku wschodniego. Nawet w Europie, wśród państw niebędących członkami UE, obserwowaliśmy fatalną sytuację związaną z utrudnionym dostępem do szczepień – w takiej sytuacji była Czarnogóra czy Bośnia i Hercegowina^[19].

Tak jak mieszkańcy Cesarstwa dostrzegali anachronizmy tej instytucji i widzieli, że większość spraw muszą rozwiązywać we własnym zakresie, nie mogąc liczyć na pomoc Wiednia, tak dzisiejsi obywatele UE coraz częściej widzą, że brukselskie instytucje nie reagują we właściwy sposób na współczesne wyzwania. Tylko 20% Francuzów w maju 2020 r. uważało, że Unia Europejska zareagowała na pandemię właściwie^[20]. 34% francuskich obywateli wolało wtedy także, żeby władze porozumiewały się z innymi państwami poza strukturami UE^[21] – pokazuje to zatem, że europejski projekt nie był dla nich wtedy priorytetem, nie poczuwali się jego częścią. Francja w pandemię wchodziła już jako kraj bardzo eurosceptyczny. Wedle analizy Komisji Europejskiej z listopada 2019 r. (Eurobarometr) 58 proc. respondentów wyrażało się tu negatywnie o integracji (32 proc. pozytywnie). To był najgorszy wynik poza Wielką Brytanią. Ale w czasach pandemii ten trend się umocnił. Z analiz instytutu Kantar wynika, że już 65 proc. Francuzów Unii nie ufa^[22].

Badania opinii publicznej są dla Unii miażdżące. W połowie 2020 r. think tank „Europejska Rada Spraw Zagranicznych” przeprowadziła badania w dziewięciu największych państwach unijnych, do których kwalifikuje się również Polska. Zdaniem 47 proc. ankietowanych Unia Europejska okazała się niepotrzebna. Przeciwnego zdania jest 19 proc. respondentów. UE była nieprzydatna według m.in. 48 proc. Polaków (19 proc. jest przeciwnego zdania), 44 proc. Niemców (15 proc.) i 40 proc. Włochów (27 proc.). We Francji osoby negatywnie oceniający UE w czasie pandemii to 58 proc. społeczeństwa (19 proc.). Polska w badaniu znalazła się wśród krajów, gdzie najwięcej osób „zdecydowanie zgodziło się” ze zdaniem „UE była nieprzydatna w czasie pandemii”. Odpowiedziało tak 23 proc. polskich respondentów, 24 proc. respondentów z Francji i 22 proc. z Bułgarii^[23].

Również wspomniane wcześniej Włochy odnotowały wzrost tendencji eurosceptycznych. Włochy jako pierwsze państwo europejskie musiało się zmierzyć z COVID-19 na masową skalę. Ucierpiał zwłaszcza region Lombardii. Wszyscy pamiętają karawany wywożące ciała i lombardzkie krematoria, które osiągnęły szczyt przepustowości. To właśnie na kanwie tych wydarzeń włoski premier Giuseppe Conte dał upust rozgoryczeniu i w udzielonym BBC w kwietniu 2020 r. wywiadzie mówił, że pandemia może być początkiem końca Unii Europejskiej^[24]. Profesor Przemysław Żurawski vel Grajewski pokusił się wtedy nawet na analizę, w której nie wykluczył, że po tym jak Włochy zostały pozostawione prawie zupełnie bez pomocy UE w obliczu walki z koronawirusem, scenariusz wystąpienia Rzymu ze wspólnoty może się sprawdzić^[25]. Na razie nic nie wskazuje na prawdziwość tej konstatacji, lecz nie można jednoznacznie stwierdzić, że w przeciągu kilku lat taka sytuacja nie będzie miała miejsca.

Dr hab. Renata Mieńkowska-Norkiene stwierdziła, że na samym początku pandemii można było mówić o rozczarowaniu obywateli Unią Europejską, jednak później doszło do pewnej konsolidacji wokół koordynacji działań antypandemicznych. Następnie pojawiły się oskarżenia o to, że Komisja Europejska nienależycie koordynuje akcję szczepień a także poczucie, że państwa członkowskie same poradziłyby sobie z tym lepiej^[26].

Proces „deunizacji” jak można by nazwać spadek zaufania do instytucji Unii Europejskiej oraz spadek zainteresowania dalszą integracją jest moim zdaniem procesem odwracalnym. Niestety trzeba zauważyć, że w wielu obszarach Unia Europejska nie różni się zbytnio od Świętego Cesarstwa Rzymskiego. Ma rozbudowany aparat urzędniczo-administracyjno – sądowy, lecz mimo to nie jest on skuteczny. Widać to na przykładzie sądownictwa unijnego, które uznało wielokrotnie ruchy Polski czy Węgier za łamanie zasady praworządności, niezawisłości sędziowskiej czy odchodzenie od zasady państwa prawa. Nic z tego nie wynikło, bo dopóki do państw zmierzających ustrojowo w kierunku reżimów hybrydowych albo autorytaryzmu będzie płynąć strumień pieniędzy, dopóty będą one lekceważyć nakazy czy zakazy wydawane
w Brukseli, Strasburgu czy Luksemburgu.

Porównując sytuację UE do Cesarstwa, warto zastanowić się nad systemem sądowniczym w obu organizacjach. Mimo decentralizacji w Sacrum Imperium Romanum można wskazać centralne organy sądownicze. Pierwszą był Sąd Kamery Rzeszy, który rozpatrywał apelacje od wyroków w państwach terytorialnych. Sąd Kamery Rzeszy był odpowiedzialny także za sądzenie w sprawach naruszenia pokoju ziemskiego oraz rozpatrywał skargi przeciwko bezpośrednim poddanym Rzeszy i cesarza^[27]. Bardzo poważnym problemem ustrojowym, z którym mierzyła się Rzesza była instytucja Sądu Dworskiego/Rady Dworskiej – zajmowała się sprawami sądowymi całej Rzeszy oraz dziedzicznej domeny Habsburgów i de facto powielała zadania Sądu Kamery^[28]. Naczelne trybunały Rzeszy miały zatem szersze uprawnienia niż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, będący naczelnym organem sądowniczym Unii Europejskiej. Najważniejsza różnica polegała na tym, że cesarskie sądy centralne były instancjami apelacyjnymi. TSUE działa zupełnie inaczej, przez co jego kompetencje są ograniczone względem możliwości dawnych niemieckich sądów.

Również Parlament Europejski przypomina swoim biurokratyzmem miejscami Sejm Rzeszy. Obrazem niemocy Parlamentu są rezolucje. Posłowie procedują je w komisjach, toczą zażarte dyskusje dotyczące każdej poprawki, głosują później nad nimi, a na koniec ogłaszają zwycięstwo, kiedy izba przyjmie ostateczną treść. W ten sposób Parlament wzywa do przestrzegania prawa w jakimś dalekim od granic Europy państwie czy domaga się uwolnienia z więzienia opozycjonistów protestujących przeciwko władzom tego państwa. I oczywiście nie ma to żadnego znaczenia, bo Unia nie posiada tam władzy. Dużo gorszą wiadomością jest jednak to, że Unia przestaje mieć też władzę również w swoich własnych granicach.

Spadek zaufania do instytucji unijnych wśród obywateli jest faktem. Dodając do tego również dramatyczne zmniejszenie potrzeby uczestniczenia w europejskim wspólnym projekcie, przyszłość UE nie wydaje się być optymistyczna. Jeśli egoizmy narodowe i wzajemna nieufność unijnych partnerów nie zostaną szybko poskromione, to mogą one prowadzić do erozji Unii i tracenia przez nią kolejnych kompetencji, tak jak kompetencje tracił cesarz. Każde państwo będzie prowadziło swoją politykę w absolutnym oderwaniu od interesów całej wspólnoty, a Unii pozostanie tylko jedno – protestowanie.

1. I. Krastev, Nadeszło jutro. Jak pandemia zmienia Europę, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, s. 84. ↑

2. T. Targański, Dzieje Świętego Cesarstwa Rzymskiego, „Polityka”, https://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/historia/1687072,1,dzieje-swietego-cesarstwa-rzymskiego.read (data dostępu: 24.03.2021). ↑

3. G. Górski, Historia ustrojów państw, Jagiellońskie Wydawnictwo Naukowe, s. 102, https://kj.edu.pl/wp-content/uploads/2017/05/historia_ustrojow_publikacja.pdf (data dostępu: 27.03.2021). ↑

4. J. Krasuski, Historia Niemiec, Zakład Narodowy Imienia Ossolińskich – Wydawnictwo, Wrocław 1998, s. 165. ↑

5. M. Kosman, Współczesne Niemcy pomiędzy opcją narodową a europejską, w: T. Łoś-Nowak, M. S. Wolański (red.), Świat – Europa – Dolny Śląsk : wyzwania milenijne : materiały z międzynarodowej konferencji, Wrocław 2002, s. 183. ↑

6. F. Hinsley, Power and the Pursuit of Peace. Theory and Practice in the History of Relations Between States, Cambridge University Press, Cambridge 1963, s. 168, cyt. za: S. Bieleń, Polityka w stosunkach międzynarodowych, ASPRA-JR, Warszawa 2010, s. 103. ↑

7. A. Bues, Historia Niemiec XVI-XVIII wieku, Wydawnictwo TRIO, Warszawa 1998, s. 93. ↑

8. Tamże, s. 95. ↑

9. Por. P. Wilson, The Holy Roman Empire – a thousand years of Europe’s history, Allen Lane, Londyn 2016, s. 295. ↑

10. A. Bues, dz. cyt., s. 93. ↑

11. Por. Specjalny Eurobarometr / Fala 74.3 – TNS Opinion & Social, s. 72, https://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobarometre/2010_10/rapporteb741parlleseuropeensetlacrise_pl.pdf (data dostępu: 16.05.2021). ↑

12. J. Lewandowski, Unia po pandemii. Szok pourazowy?, „RP”, https://www.rp.pl/Opinie/304159852-Unia-po-pandemii-Szok-pourazowy.html (data dostępu: 09.05.2021). ↑

13. K. Wysocka, Pandemia koronawirusa doprowadzi do dezintegracji Unii Europejskiej?, „Euractiv”, https://www.euractiv.pl/section/instytucje-ue/news/merkel-unia-europejska-ue-orban-macron-pandemia-szczepionka-fundusz-odbudowy-usa-chiny-rosja-geopolityka-nacjonalizm/ (data dostępu: 09.05.2021). ↑

14. I. Krastev, dz. cyt. ↑

15. A. Maciąg, Kształtowanie się niemieckiej ideologii nacjonalistycznej — cz. 1: od 1740 r. (objęcie rządów przez Fryderyka II Wielkiego) do 1815 r. (kongres wiedeński), „Sensus Historiae” 2018, vol. XXX, s. 104. ↑

16. P. Cichocki, Problemy z tożsamością obywateli Unii Europejskiej, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, nr 94, s. 3. ↑

17. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 326/53). ↑

18. Oficjalna strona internetowa Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, Działania Rady w reakcji na Covid-19: kalendarium, https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/coronavirus/timeline/ (data dostępu: 9.05.2021). ↑

19. Por. A. Domachowska, J. Muś, Nadzieja i rozczarowanie. Szczepienia przeciwko COVID-19 w Europie Południowo-Wschodniej, „Komentarze IEŚ” 2020, nr 303. https://ies.lublin.pl/komentarze/nadzieja-i-rozczarowanie-szczepienia-przeciwko-covid-19-w-europie-poludniowo-wschodniej/ oraz https://ourworldindata.org/covid-vaccinations?country=OWID_WRL. ↑

20. Por. J. Bielecki, Francja: Unia Europejska oblała test wirusa, „RP” 2020, https://www.rp.pl/Koronawirus-SARS-CoV-2/200519971-Francja-Unia-Europejska-oblala-test-wirusa.html (data dostępu: 09.05.2020). ↑

21. Tamże. ↑

22. Tamże. ↑

23. Pandemia koronawirusa. 41 proc. Polaków uważa, że UE zawiodła. Większość widzi potrzebę silnej integracji, „Gazeta.Pl Next”, https://next.gazeta.pl/next/7,173953,26091822,pandemia-koronawirusa-41-proc-polakow-uwaza-ze-ue-zawiodla.html (data dostępu: 09.05.2021). ↑

24. M. Lowen, Coronavirus: EU could fail over outbreak, warns Italy’s Giuseppe Conte, „BBC”, https://www.bbc.com/news/world-europe-52224838 (data dostępu: 09.05.2021). ↑

25. Po pandemii będą zmiany w UE, Włochy mogą wyjść ze wspólnoty, „Puls Biznesu”, https://www.pb.pl/po-pandemii-beda-zmiany-w-ue-wlochy-moga-wyjsc-ze-wspolnoty-987482 (data dostępu: 09.05.2021). ↑

26. Po pandemii będą zmiany w UE, Włochy mogą wyjść ze wspólnoty, „Puls Biznesu”, https://www.pb.pl/po-pandemii-beda-zmiany-w-ue-wlochy-moga-wyjsc-ze-wspolnoty-987482 (data dostępu: 09.05.2021). ↑

27. Por. A. Bues, dz. cyt., s. 96. ↑

28. Tamże. ↑