Lobbing w Polsce. Pomiędzy dobrem publicznym a interesem partykularnym

Demokracja w działaniu

Idea demokracji partycypacyjnej zakłada aktywny udział obywateli w życiu publicznym. Może on przejawiać się na wiele sposobów, nie tylko poprzez udział w wyborach, ale także przez wiejskie zebrania czy członkostwo w radzie rodziców. Demokracja pośrednia zakłada, że obywatele będą podejmować decyzje przez swoich przedstawicieli. Jedną z ważniejszych funkcji organów publicznych jest reprezentowanie interesów obywateli. Jednak, jak możemy się domyślić, reprezentacja interesów każdej z grup jest właściwie niemożliwa.

Wiele ważnych rozmów w polityce czy dyplomacji odbywa się w tzw. kuluarach, kluczowe decyzje są nie raz podejmowane podczas nieformalnych spotkań. Tak właśnie narodził się lobbing, który znamy ze współczesnej demokracji. Jako że Wielka Brytania jest prekursorką nowoczesnego parlamentaryzmu, lobbing narodził się właśnie tam. W Izbie Gmin i Izbie Lordów, tak jak w innych parlamentach, znajduje się szeroki hall, wejście, gdzie osoby, które nie miały wstępu do parlamentu, mogły rozmawiać ze swoimi przedstawicielami, starając się przekonać ich do swoich racji. Oczywiście podobne praktyki miały miejsce już dużo wcześniej. W takiej jednak formie, w jakiej znamy lobbing dzisiaj, rozwinął się on głównie w Stanach Zjednoczonych. Tam też utworzono pierwsze regulacje prawne dotyczące działań lobbingowych^[1].

Najogólniej rzecz biorąc, lobbing oznacza wszelkie działania podejmowane w celu wywarcia wpływu na ośrodki władzy i przekonania do swoich racji. Konkretniej jest definiowany w różny sposób, w zależności od przyjętej perspektywy teoretycznej. D.R. Mastromarco uważa, że lobbing to zdolność przekonania decydenta do zrobienia czegoś, czego nie zrobiłby bez perswazji lobbysty, lub też do zaniechania czegoś, co normalnie by zrealizował^[2]. Podejście politologiczne przyjmuje, że lobbing jest ściśle powiązany z podejmowaniem decyzji w centrach władzy^[3]. Decydenci nie zawsze mają wystarczający ogląd sytuacji, aby podejmować decyzje, które mają wpływ na zmiany prawne, zatem uciekają się do sugestii lobbystów. Lobbing bywa też zwany “marketingiem idei”, czyli promocją pewnych zamierzeń czy planów. To działanie jest prezentacją przede wszystkim interesów grup, które są zainteresowane zmianą lub zaniechaniem konkretnych zmian. Prawnie działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Lobbyści prowadzą zarobkową działalność na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób. Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej^[4]. Można zastanowić się, czy rzeczywiście prawnie usankcjonowana działalność lobbingowa jest potrzebna i czy przyczynia się do partnerstwa publiczno-prywatnego. Stosunkowo niewiele państw europejskich ma regulacje prawne dotyczące lobbingu. Nie jest ono powszechnie sankcjonowane prawnie, ponieważ jest to zjawisko dość trudne do zdefiniowania i konkretnego uchwycenia. Niejednokrotnie działania grup interesu odbywa się pośrednio poprzez grupy nieformalne. Wielu decydentów ma własne powiązania z różnymi środowiskami przez względy osobiste. Można wię c wnioskować, że dobra ustawa o lobbingu jest potrzebna i może być pomocna przy wzmacnianiu procedur społeczeństwa obywatelskiego.

Polska rzeczywistość

Po transformacji ustrojowej, kiedy polska rzeczywistość polityczna rodziła się na nowo, potrzebne były reguły dotyczące prac parlamentarnych. W 2005 roku pojawił się projekt ustawy o działalności lobbingowej, który wszedł w życie w 2006 roku. Co ciekawe, uregulowania prawne dotyczące lobbingu nie są powszechnie stosowane w państwach demokratycznych. W momencie uchwalenia ustawy w Polsce była ona trzecią w Europie (po Gruzji i Litwie)^[5]. Ustawa miała na celu uregulowanie działalności zawodowego lobbingu, za który lobbyści otrzymują korzyści finansowe. Jednak wiele opinii ekspertów wskazuje, że ustawa jest pozorna. Jak mówi raport przygotowany przez Fundację Batorego: Niestety, Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa nie spełnia pokładanych w niej nadziei, jest bowiem regulacją pozorną, niepozwalającą na kontrolę działalności lobbingowej wymykającej się̨ wszelkim standardom, nietransparentnej czy nawet korupcjogennej, w żaden sposób nie ułatwia także działania ani zawodowym lobbystom, którzy chcą̨ działać́ zgodnie z regułami demokratycznymi, ani urzędnikom, ani politykom^[6]. Polska rzeczywistość polityczna jest dość skomplikowana, między innymi poprzez system wyborczy, który zależy od organu (inaczej wybierani są posłowie, prezydent czy samorządowcy). Dlatego trudno określić, który ośrodek decyzyjny jest najbardziej atrakcyjny dla lobbystów. Gdzie najlepiej się kierować? Do kogo artykułować swoje interesy? Patrząc na statystyki oddziaływań lobbingowych, największym zainteresowaniem cieszy się rząd, co w polskiej rzeczywistości wydaje się uzasadnione, ponieważ to właśnie rząd na czele z premierem mają najsilniejszy głos w decydowaniu politycznym^[7].

Jeżeli chodzi o rzecznictwo interesów, Polska ma dość ciekawy sposób działania. Polska Konstytucja z 1997 roku daje szczególną pozycję kilku grupom interesów, m.in. kościołowi katolickiemu, związkom zawodowym, organizacjom pracodawców oraz organizacjom społeczno-zawodowym rolników. Zatem te organizacje są niejako uprzywilejowane i tradycyjnie mają silniejszą pozycję lobbingową niż innego rodzaju instytucje i organizacje społeczne.

Lobbing w Polsce jest zjawiskiem mało znanym. Jednak możemy znaleźć pewne informacje na portalu jawnylobbing.pl. Na bieżąco są tam publikowane informacje dotyczące lobbingu w Polsce. Dzięki niemu możemy dowiedzieć się o skali lobbingu w Polsce. I tak portal na rok 2021 zarejestrował działania 289 zawodowych lobbystów i 4045 niezawodowych lobbystów^[8]. Widać więc – w Polsce dominuje lobbing ukryty prowadzony przez niezawodowych lobbystów. Oznacza to, że ich działania nie są objęte ustawowo i nie muszą oni dokumentować swoich działań.

Według informacji publicznej lobbingu w Polsce właściwie nie ma. W 2022 roku wobec Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji nie były podejmowane działania przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową^[9], podobnie wobec Ministerstwa Zdrowia, w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów odnotowano jedno spotkanie z lobbystą. To oczywiście wycinkowe dane, jednak mogą zasygnalizować, że większość działań lobbingowych prowadzona jest przez podmioty związane z finansami publicznymi oraz zdrowiem.

Aktualnie w Rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową widnieje 571 pozycji. Top 6 lobbystów w Sejmie to: Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Polskich, Konfederacja Lewiatan, Krajowa Rada Izb Rolniczych, NSZZ Rolników Indywidualnych „Solidarność”, Związek Banków Polskich.

Udział podmiotów lobbujących w konsultacjach publicznych w rządzie

Źródło: jawnylobbing.pl

Etyka lobbingu. Pomiędzy interesem publicznym a prywatnym

Czy lobbing jest procedurą etyczną? Na to pytanie nie ma jednej jasnej i prostej odpowiedzi. Wszystko zależy przede wszystkim od rzeczywistych zamiarów lobbysty oraz środków, jakimi się posługuje. Pierwszym zagrożeniem, jakie niesie ze sobą lobbing, jest zjawisko korupcji, która niestety w Polsce nie jest zjawiskiem marginalnym. Najnowszy raport ukazujący Indeks Percepcji Korupcji wskazuje na najgorszy wynik Polski od 2012 roku^[10].

Korupcja jest zjawiskiem wieloaspektowym, ale w swojej istocie odzwierciedla konflikt pomiędzy interesem ogółu a interesem partykularnym. Jak wskazuje socjolog Grzegorz Markowski:

Chodzi o dystrybucję rożnych dóbr publicznych (np. funduszy, stanowisk, uprawnień́ itp.) faworyzujące jakaś́ grupę̨ – np. konkretne środowisko polityczne, które akurat znajduje się̨ u władzy. Tak ujęta korupcja nie musi mieć́ charakteru przestępczego, może być́ nawet legalna – uregulowana w prawie. Będzie jednak równie, a może nawet bardziej szkodliwa niż̇ przestępczość́ korupcyjna. W szczególności z punktu widzenia demokratycznego państwa, od którego oczekuje się działania zgodnie z logiką rządów prawa, a więc też i równości wobec prawa^[11].

Badacz przedstawił zjawisko wielkiej korupcji, które oznacza wszelkie działania korupcyjne na szczycie władzy. Rozwija się ona poza życiem zwykłego obywatela, jest niezauważalna. Oczywiście jej konsekwencje są głęboko destrukcyjne dla demokracji. Warto przytoczyć stanowisko badaczy z Fundacji im. Stefana Batorego, którzy bliżej przyjrzeli się zjawisku wielkiej korupcji. Jak wskazuje jeden z raportów: w czasie rządów 2015-2019 stworzony został system nierówności wobec prawa oraz w dostępie do zasobów publicznych^[12]. Ma to duży związek z lobbingiem, ponieważ dobry, jawny lobbing powinien przejawiać się także w komunikacji publicznej za pomocą mediów. Wolne media z równym dostępem do informacji równają się jawniejszemu lobbingowi. Partykularna władza to władza, która zawłaszcza instytucje publiczne i media. Do głosu dopuszcza tylko te podmioty, które reprezentują jej interes – najczęściej interes partyjny, wyborczy. Nie ma już rozróżnienia na sferę publiczną i prywatną. Mieszanie tych dwóch porządków może prowadzić do nepotyzmu i braku rozliczalności instytucji publicznych. Lobbing niesie za sobą wiele zagrożeń dla demokracji, m.in. próby wprowadzania w błąd władze publiczne, szantaże, pranie brudnych pieniędzy. Instytucja lobbingu, mimo że jest bardzo ważna dla życia politycznego, zależy w dużym stopniu od kultury politycznej i mentalności społeczeństwa. Do lepszego funkcjonowania demokracji potrzebny jest jawny lobbing, dostęp do informacji publicznej, wolne media oraz równość wobec prawa.

Jaki lobbing? Konflikt interesów

Mimo tego, że nie istnieje jeden wzór lobbysty, wiele organizacji i instytucji stworzyło kodeksy etyczne lobbingu. Podkreślają one, że lobbing jest kwestią zaufania społecznego i powinien być zorientowany na wspólne dobro. Jak mówi kodeks opracowany przez Woodstock Theological Center „Principles For The Ethical Conduct of Lobbying”:

Lobbyści powinni zdawać́ sobie sprawę̨ z tego, że ich rola zasadniczo rożni się od reprezentowania jednej ze stron w prywatnym sporze z drugą stroną, ponieważ̇ oddziałują̨ oni na decyzje mogące mieć́ szerokie konsekwencje społeczne. Dlatego ich zgoda na przyjęcie określonego zlecenia oraz wybór argumentów jakich będą̨ używać powinna zależeć́ od rozważenia tego jak realizacja celu pożądanego przez klienta wpłynie na dobro wspólne. Lobbyści powinni informować́ zarówno swoich klientów jak i decydentów o prawdo- podobnych ekonomicznych, społecznych i politycznych konsekwencjach tej realizacji Specjalną uwagę̨ powinni zwrócić́ na te konsekwencje, które będą̨ miały wpływ na najsłabsze i najmniej zamożne grupy obywateli. Działając na rzecz swojego klienta lobbysta podejmuje obywatelską odpowiedzialność́ za uczciwość́, efektywność́ i konsekwencje polityki, która w efekcie tego będzie realizowana^[13].

Większość kodeksów regulujących lobbing uwzględnia problem konfliktu interesów. Jest to zjawisko, które wynika z natury człowieka jako istoty społecznej. Każdy z nas jest uwikłany w interes własny, prywatny i jest to rzecz naturalna. Rada Europy definiuje konflikt interesów jako sytuację, kiedy funkcjonariusz publiczny posiada taki interes prywatny, który wpływa, lub wydaje się, że wpływa, na bezstronne i obiektywne wykonywanie jego obowiązków służbowych^[14]. Według kodeksu Code of Ethics – The American League of Lobbyists (amerykańskie stowarzyszenie zawodowych lobbystów) lobbyści powinni ujawniać wszelkie potencjalne konflikty interesów. Według innych regulacji decydenci nie mogą mieć powiązań finansowych z lobbystami. Prawdziwie uczciwy lobbing jest trudny, ponieważ człowiek często uwikłany jest w sieć swoich indywidualnych czy rodzinnych powiązań. Jednak demokracja i życie wspólnotowe wymagają od obywatela więcej. Jak zaznacza prof. Jolanta Itrich-Drabarek, uczciwość publiczna tworzy się poprzez dążenie do wspólnego dostosowania i przestrzegania wspólnych wartości etycznych w sektorze publicznym.^[15] Profesor Grzegorz Markowski zaznacza, że korupcja jako zagrożenie dla demokracji wiąże się z „partykularystyczną dystrybucją dóbr”, co dalej prowadzi do nierówności społecznych i erozji państwa^[16].

Czy każdy może być lobbystą?

Ustawa lobbingowa mówi, że zawodową działalność lobbingową wykonują przedsiębiorcy lub osoby fizyczne. Mogą oni rozpocząć swoje działania po wpisie do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową^[17]. Obecnie powstaje coraz więcej agencji konsultingowych, które zajmują się profesjonalnymi usługami lobbystycznymi. Lobbują oni głównie w interesie sektora prywatnego, chociaż zdarzają się także przedstawicielstwa organizacji trzeciego sektora.^[18] Pracę lobbysty najczęściej wykonuje osoba, która jest zatrudniona w przedsiębiorstwie, aby reprezentować jej interesy biznesowe. Innym rodzajem lobbingu jest lobbing obywatelski, który ma na względzie interesy społeczne lub wartości demokratyczne czy prawa człowieka^[19]. Oddolne ruchy społeczne mogą mieć także ogromny wpływ na decyzje polityczne poprzez protesty, naciski społeczne. Demokracja jest reżimem, który wymaga od obywateli aktywności na różnych szczeblach. Profesjonalny, przejrzysty lobbing jest potrzebny, aby interesy różnych grup były zauważane w życiu politycznym. Jednak należy pamiętać, że to głównie od nas – obywateli – zależy kto będzie podejmował decyzje polityczne i w rzeczywistości uchwalał prawo. Lobbing obywatelski może być bardzo skutecznym narzędziem wpływu na decyzje polityczne.

1. J. Dzieńdziora, Profesjonalizacja działalności lobbingowej w świetle teorii i praktyki zarządzania. Studium badawczo-poznawcze, Dąbrowa Górnicza, 2021, s. 86. ↑

2. D.R. Mastromarco i in., Sztuka lobbingu w Polsce, USAID/GEMINI Small Business Project, Warszawa 2005, s. 10. ↑

3. J. Dzieńdziora, Profesjonalizacja działalności lobbingowej w świetle teorii i praktyki zarządzania. Studium badawczo-poznawcze, Dąbrowa Górnicza, 2021, s. 90. ↑

4. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U. 2017 poz. 248. ↑

5. M. M. Wiszowaty, Prezydencki lobbing. Regulacja prawna działalności lobbingowej w odniesieniu do Prezydenta RP. Teoria i praktyka, „Białostockie Studia Prawnicze” 2016 (20/B), s.183. ↑

6. G. Makowski, Czy możliwy jest przejrzysty lobbing? Raport o potrzebie lepszych regulacji i dobrych praktyk działalności lobbingowej, Fundacja Batorego, Warszawa 2015. ↑

7. Tamże. ↑

8. https://jawnylobbing.pl/wykresy/, dostęp: 20.08.2023 r. ↑

9. Informacja o działaniach podejmowanych wobec Ministra Spraw Wewnętrznych
   i Administracji w 2022 roku przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, [w:] https://www.gov.pl/web/mswia/dzialalnosc-lobbingowa dostęp: 20.08.2023 r. ↑

10. https://www.transparency.org/en/cpi/2022 dostęp: 20.08.2023 r. ↑

11. G. Makowski, Szykując grunt pod „wielką korupcję”. Działania (anty)korupcyjne władz w latach 2015-2019, ForumIdei, Fundacja Batorego, Warszawa 2020. ↑

12. Tamże. ↑

13. A. Lewicka-Strzałecka, Etyczny wzór lobbingu: analiza kodeksów regulujących działalność lobbingową, „Annales: etyka w życiu gospodarczym” 2012/15, S.111. ↑

14. Art. 13 ust. 1 zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (2000) 10 w sprawie kodeksów postępowania funkcjonariuszy publicznych, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf (dostęp: 29.08.2023). ↑

15. J. Itrich-Drabarek, Interes publiczny, [w:] Encyklopedia Administracji Publicznej, http://encyklopediaap.uw.edu.pl/index.php/Interes_publiczny. ↑

16. G. Makowski, Szykując grunt pod „wielką korupcję”. Działania (anty)korupcyjne władz w latach 2015-2019, ForumIdei, Fundacja Batorego, Warszawa 2020, s.8. ↑

17. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U. 2017 poz. 248. ↑

18. https://mamprawowiedziec.pl/czytelnia/artykul/kto-i-w-jakich-sprawach-lobbuje-w-sejmie, (dostęp: 20.08.2023 r.). ↑

19. https://www.ip.org.pl/2013/01/dom-lobbingu-obywatelskiego-nowa-inicjatywa-ip/, (dostęp: 20.08.2023 r.). ↑