Niewiele jest instrumentów ustrojowych, które tak angażują polską masową wyobraźnię, jak komisja śledcza. Trudno się dziwić. Komisje śledcze powoływane za późnych rządów Sojuszu Lewicy Demokratycznej, ze szczególnym wyróżnieniem dla komisji Rywina z 2003 r., wykreowały pewien mit. Zgodnie z nim rząd, z definicji mający coś za uszami, zmuszony jest poddać się kontroli, w ramach której wszystkie nielegalne działania wychodzą na jaw. Innymi słowy, nie ma rządów uczciwych, są jedynie źle skontrolowane. Schemat ten replikuje choćby trylogia „W kręgach władzy” Remigiusza Mroza. W jej pierwszym tomie pt. „Wotum nieufności”, komisja śledcza stanowi swoistą strzelbę Czechowa. Na początku poddawana jest ona obstrukcji ze strony rządu, żeby na koniec skutecznie zdemaskować aferę korupcyjną na szczytach władzy[1].
Dlaczego zatem narzędzie – mogłoby się wydawać – tak dobrze skrojone pod ujawnianie tego, co poszczególne rządy chciałyby zamieść pod dywan, od czasu komisji Rywina już nigdy nie doprowadziło do przesileń? Przeanalizujmy komisje śledcze ostatnich lat.
Trzy komisje i fiasko
Trzy komisje zwołane przez obecną większość Platformy Obywatelskiej, Trzeciej Drogi i Nowej Lewicy miały za zadanie zbadać: inwigilację opozycji za pomocą systemu Pegasus przez rząd Prawa i Sprawiedliwości w latach 2015-2023 (tzw. aferę Pegasusa), niekontrolowany handel wizami przez pracowników Ministerstwa Spraw Zagranicznych w latach 2019-2023 (tzw. aferę wizową), a także organizację wyborów prezydenckich w 2020 r. przez Pocztę Polską (tzw. wybory kopertowe).
Pierwsza z komisji – zajmująca się sprawą bez wątpienia wywołującą najwięcej emocji – zagrzebała się w batalii prawnej ze Zbigniewem Ziobrą, Mariuszem Kamińskim i Maciejem Wąsikiem. Ci odmówili stawienia się przed nowo powołanym organem po uznaniu go za nielegalny przez Trybunał Konstytucyjny[2]. Pojawili się za to m.in. prezes PiS Jarosław Kaczyński czy szefowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Agnieszka Kwiatkowska-Gurdak, ale ich przesłuchania zamieniły się w groteskę. Z pierwszego zapamiętać się dało przekrzykiwanie się Kaczyńskiego z posłem PO Witoldem Zembaczyńskim o naleśnikarnię w Opolu[3], na drugim z kolei, Kwiatkowska-Gurdak nie odpowiadała na liczne pytania, zasłaniając się tajemnicą służbową, mimo że została z niej zwolniona przez premiera Donalda Tuska.[4]
Komisja ds. afery wizowej może przypisać sobie ten sukces, że chociaż jeden z głównych podejrzanych, asystent byłego wiceministra spraw zagranicznych Edgar Kobos, przyznał się do winy i obiecał kooperację[5]. Miało to jednak miejsce w lutym 2024 r., komisja zakończyła działalność i przyjęła raport końcowy w grudniu, a nazwisko Kobosa od przesłuchania ani razu nie pojawiło się w mediach. Jedynym wydarzeniem z kolejnych przesłuchań, które przebiło się poza grono koneserów śledzących pełne posiedzenia, była przepychanka słowna posłanki Aleksandry Leo z Polski 2050 z byłym szefem Orlenu Danielem Obajtkiem o to, które z nich wstrzyknęło sobie botoks[6].
Komisja ds. wyborów korespondencyjnych najjaskrawiej obrazuje zawiedzione oczekiwania tak polityków koalicji, jak i ich wyborców. Plan polegał na tym, żeby Jarosław Gowin – były wicepremier w rządzie PiS – zeznał dokładnie, jak wywierano na niego naciski przy okazji (budzących wątpliwości prawne) prób zorganizowania wyborów prezydenckich w 2020 r. Nie da się ukryć, że presja musiała być znaczna, jeżeli w tamtym czasie partia Gowina, Porozumienie, podzieliła się, rok później on sam został usunięty z rządu, a po kilku kolejnych miesiącach wylądował w szpitalu z objawami ciężkiej depresji[7]. Okazało się jednak, że nie ma „planu B” na wypadek, w którym Gowin nic takiego nie zezna. Komisja zakończyła działalność już w październiku 2024 r. i złożyła kilka doniesień do prokuratury, w związku z którymi rozpoczęły się przesłuchania, ale ktokolwiek liczył na wywołanie szoku porównywalnego nawet nie z Rywinem, ale chociaż z komisją ds. Orlenu, srogo się przeliczył.
Komisje śledcze za PiS, czyli dlaczego problemem nie jest brak sprawczości rządzących
W latach 2015-2019 rząd PiS w podobnym zamyśle stworzył komisję śledczą do spraw afery Amber Gold i mającą działać na podobnej zasadzie komisję weryfikacyjną w sprawie afery reprywatyzacyjnej. Pierwszej z nich udało się nawet przesłuchać byłego wtedy premiera Tuska, ale utarczki słowne zakończyły się bez wyraźnego wskazania zwycięzcy. Jedyne co zostanie zapamiętane, to przesłuchanie sędziego Andrzeja Milewskiego, podczas którego poseł Marek Suski z PiS wpadł w głęboką konfuzję słysząc o carycy Katarzynie[8]. Druga z komisji miała jasny cel – wypromować przewodniczącego Patryka Jakiego z Solidarnej Polski jako kandydata na urząd prezydenta Warszawy w 2018 r. Poseł Jaki celu tego nie zrealizował, za to już po wyborach doszło do chyba najbardziej kuriozalnego przesłuchania w historii polskich komisji parlamentarnych. Oto mecenas Robert Nowaczyk zeznał, że Mariusz Kamiński, wtedy „tylko” koordynator ds. służb specjalnych oraz jego zastępca Maciej Wąsik nie tylko znają głównego podejrzanego w aferze Jakuba R. Co więcej, regularnie bywali u niego na zakrapianych imprezach, podczas których Kamiński miał chodzić na czworaka i całować psa rasy bokser o imieniu Tequila[9]. Innymi słowy, zainteresowanie ponownie udało się wzbudzić, ale znów w sposób będący absolutnym przeciwieństwem tego, czego twórcy komisji mogliby oczekiwać.
Gdzie w takim razie leży problem?
Warto przy tej okazji porównać stan prawny w Polsce z tym w Niemczech i Francji.
Artykuł 44 ust. 1 niemieckiej konstytucji z 1951 r. stanowi, że Bundestag ma prawo, a na wniosek ¼ jego członków – obowiązek, powołać komisję śledczą bez oglądania się na większość parlamentarną. Warto zauważyć, że polska ustawa o komisjach śledczych jest młodsza od konstytucji[10], a zatem wprowadzenie podobnej regulacji na płaszczyźnie ustawy zasadniczej nie mogło być nawet rozważane. W Niemczech z kolei prawo parlamentu do kontrolowania rządu uznano za tak fundamentalne, że postanowiono wpisać do konstytucji możliwość rozpoczynania parlamentarnego śledztwa bez możliwości obstrukcji ze strony większości rządowej. Z jednym wyjątkiem.
Regulacja ta doprowadziła do (niewielkiego) kryzysu konstytucyjnego po wyborach w 2013 r., kiedy to Alternatywa dla Niemiec (AfD) i Wolna Partia Demokratyczna (FDP) nie przekroczyły progu, przez co do dwóch partii rządzącej koalicji należało ponad 3/4 członków parlamentu. Opozycja złożona z Die Linke i Zielonych próbowała dochodzić prawa do powołania komisji śledczej w Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, lecz bezskutecznie[11].
Francja z kolei, może pochwalić się palmą pierwszeństwa w tym zakresie, jako że pierwsze parlamentarne komisje śledcze datuje się na pierwszą połowę XIX w. Nie oznacza to jednak, że tak jak w przypadku Niemiec są one regulowane na tak wysokim szczeblu – artykuły 51-1 i 51-2 francuskiej konstytucji[12], wskazują jedynie, że grupy opozycyjne mogą liczyć na specjalne prawa (51-1), oraz że mogą być tworzone komisje śledcze (51-2). To, że frakcje opozycji mają prawo do powołania jednej komisji śledczej rocznie, wynika dopiero z regulaminu każdej z izb parlamentu, mianowicie z art. 141-2 regulaminu Zgromadzenia Narodowego oraz art. 6 bis regulaminu Senatu.
To porównanie prowadzi do jedynej możliwej konkluzji – komisje śledcze działają, gdy pod ich kontrolą znajduje się rząd. Skutek polskiej regulacji jest natomiast taki, że od komisji Rywina, a także powołanych w tej samej kadencji Sejmu komisji ds. PZU i Orlenu takiej w Polsce nie było. Konieczność zdobycia większości w Sejmie sprawia, że pod kontrolę Sejmu może trafić dopiero były rząd, a zatem – opozycja. Ta sama opozycja, której mechanizm sejmowej komisji śledczej powinien z definicji służyć. Już lata temu zwracał na to uwagę prof. Leszek Garlicki w „Polskim prawie konstytucyjnym”[13], mimo to nadal brakuje choćby propozycji zmiany tego stanu rzeczy.
Wiążącym się z tym aspektem, którego zdefiniowania bliski jest prof. Garlicki, jest timing. Krzysztof Izdebski w tekście dla „Fundacji Batorego” zwrócił uwagę na jego cytat, mówiący że w praktyce powoływanie komisji śledczych powinno się wiązać ze sprawą o wymiarze skandalu publicznego[14]. Jak wielka musiałaby być jednak afera, od której wybuchu minęły lata, żeby nadal pozostawała skandalem publicznym? Wiemy mianowicie, że pięć afer, w sprawie których powoływano komisje w latach 2015-2024, takimi nie były. I o ile zbadanie ich przez parlamentarną komisję śledczą należy uznać za działanie absolutnie na miejscu, to opinia publiczna w żadnym z tych przypadków nie zainteresowała się nimi po raz drugi.
To powiedziawszy, nie ma gwarancji, że komisja śledcza powołana przeciwko rządowi odniesie sukces, nawet, gdy zostanie powołana natychmiast. W 2009 r., gdy wybuchła afera hazardowa, ówczesny premier Tusk stanął przed koniecznością wyrażenia zgody na powołanie komisji. Dlaczego? Szefujący wówczas CBA Mariusz Kamiński zażądał od niego działań de facto sprzecznych: z jednej strony premier miał zachować tajemnicę, z drugiej – wpłynąć na proces legislacyjny w sposób niekorzystny dla podsłuchanych aferzystów[15]. Innymi słowy, Kamiński ustawił się w pozycji, która pozwoliła mu oskarżyć premiera niezależnie od podjętych przez niego działań w sprawie. Zachowanie milczenia przyciągnęłoby zarzut o krycie skorumpowanych, a inicjatywa – o ich ostrzeżenie[16]. Komisja, zdominowana przez posłów koalicji, nie ustaliła – a ciężko stwierdzić, czy w ogóle próbowała[17] – nic konkretnego. Zamieszani w sprawę politycy PO, Zbigniew Chlebowski i Mirosław Drzewiecki, nie usłyszeli nawet zarzutów karnych[18].
Co z tym fantem zrobić?
Wysiłek włożony przez PO w to, żeby obrady komisji ds. afery hazardowej nie zainteresowały opinii publicznej, potwierdza tylko początkowy wniosek. Komisja śledcza zajmująca się aktualnymi sprawami może, ale nie musi być zbędna. Taka natomiast, która bierze na tapet wydarzenia sprzed lat – musi. Co w takim razie można przedsięwziąć w celu usprawnienia obecnego stanu rzeczy? Skopiowanie art. 44 ust. 1 niemieckiej konstytucji, czy nawet zmiana regulaminu Sejmu inspirowana legislacją francuską bez dalszych działań nie wchodzi w grę. W warunkach obecnej polaryzacji, nie jest możliwa taka większość parlamentarna, która byłaby skłonna tak wydatnie zwiększyć uprawnienia opozycji. Nawet – swoją drogą godny pochwały – tzw. pakiet demokratyczny odrzucony najpierw w 2015 r. za rządów PO, potem w 2017 r. za rządów PiS, a w obu przypadkach proponowany przez tego samego posła Kazimierza Ujazdowskiego (o ironio, w 2015 r. posła PiS, a w 2017 r. PO), nie poruszał takich kwestii. Wobec tego, zasadnym zdaje się pytanie, czy opozycja nie byłaby w stanie oddać jakiegoś przywileju w zamian? Musiałoby jednak istnieć prawo mniejszości parlamentarnej, optymalnie zakorzenione w konstytucji, które nie stanowiłoby dla opozycji znaczącej wartości dodanej. I tak się składa, że taki zapis istnieje.
Art. 159 konstytucji – wotum nieufności wobec pojedynczego ministra – jest w niej od samego początku, a zatem w 2027 r. skończy trzydzieści lat. Liczba ministrów odwołanych w tym trybie od dwudziestu ośmiu lat pozostaje jednak taka sama i wynosi zero. Nawet za czasów mniejszościowych rządów Jerzego Buzka, Leszka Millera czy Marka Belki mechanizm ten ani razu nie zakończył się odwołaniem członka rządu. Patrząc na legislację innych państw, w Niemczech istniał podobny przepis, ale zakończył żywot na etapie Republiki Weimarskiej, a we Francji czy Hiszpanii nie występował nigdy. Wyjątkiem są Włochy, gdzie Trybunał Konstytucyjny w 1996 r. orzekł, że prawo parlamentu do kontroli rządu wymaga dopuszczalności takiej procedury[19]. To powiedziawszy, jeżeli Włochy powinny być czegoś przykładem, to stanowczo nie stabilności rządu.
Podsumowując, zasadnym zdaje się rozpatrzenie, czy większość i mniejszość parlamentarna nie byłyby zainteresowane wymianą przywilejów, w ramach których ta druga mogłaby wykonywać swoje obowiązki kontroli rządu. Dopóki się to nie wydarzy, komisje śledcze pozostaną mechanizmem strukturalnie wadliwym, a powoływanie kolejnych wiązać się będzie z ich niezmienną nieefektywnością.
[1] R. Mróz, Wotum nieufności, Wydawnictwo Filia, Warszawa 2017.
[2] TK orzekł w sprawie zakresu działania komisji śledczej ws. Pegasusa , Gazeta Prawna, 10.09.2024, https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/kraj/artykuly/9600129,tk-orzekl-w-sprawie-zakresu-dzialania-komisji-sledczej-ws-pegasusa-.html (dostęp 01.04.2025).
[3] Złośliwości prezesa PiS. Wypomniał posłowi naleśnikarnię, Interia, 15.03.2024,
https://wydarzenia.interia.pl/kraj/news-zlosliwosci-prezesa-pis-wypomnial-poslowi-nalesnikarnie,nId,7391818 (dostęp 01.04.2025).
[4] Nie chciała odpowiadać posłom. Musi się tłumaczyć premierowi, Wirtualna Polska, 18.02.2025, Nie chciała odpowiadać posłom. Musi się tłumaczyć premierowi” https://wiadomosci.wp.pl/szefowa-cba-na-dywanik-pilny-raport-dla-premiera-7126622300666688a (dostęp 01.04.2025).
[5] Edgar Kobos obciąża rząd PiS. Padły nazwiska, „powiem całą prawdę, Wirtualna Polska, 26.02.2024, https://wiadomosci.wp.pl/jedna-z-najwiekszych-afer-rzadu-pis-dzis-kluczowe-przesluchanie-6999797107620832l (dostęp 01.04.2025).
[6] Daniel Obajtek zeznawał. Awantura o „sztuczne zęby” i botoks, Money.pl, 09.07.2024,https://www.money.pl/gospodarka/sztuczne-zeby-obajtka-i-botoks-wymiana-ciosow-na-komisji-sledczej-7047250571664288a.html (dostęp 01.04.2025).
[7] Jarosław Gowin w szpitalu. „Słuchanie go było jakimś koszmarem, Interia, 24.11.2021, „Jarosław Gowin w szpitalu. „Słuchanie go było jakimś koszmarem”, https://wydarzenia.interia.pl/tylko-w-interii/news-jaroslaw-gowin-w-szpitalu-sluchanie-go-bylo-jakims-koszmarem,nId,5665279 (dostęp 01.04.2025).
[8] Caryca Katarzyna rozbawiła członków komisji śledczej. Tylko poseł Suski zachował powagę,TVN 24, 14.12.2016, https://tvn24.pl/polska/caryca-katarzyna-rozbawila-czlonkow-komisji-sledczej-tylko-posel-suski-zachowal-powage-ra699811-ls3198627 (dostęp 01.04.2025).
[9] To tego psa miał całować minister Kamiński, Fakt, 01.02.2019, https://www.fakt.pl/polityka/to-tego-psa-mial-calowac-minister-kaminski/9swkjk2 (dostęp 01.04.2025).
[10] Konstytucja obowiązuje od 1997 r., a ustawa o komisjach śledczych od 1999 r.
[11] Orzeczenie BVerfG z 03.05.2016, 2 BvE 4/14, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2016/05/es20160503_2bve000414.html (dostęp 01.04.2025)
[12] Wprowadzone reformą konstytucyjną z 2008 r.
[13] K. Izdebski, Spektakl polityczny, czyli dlaczego komisje śledcze muszą się zmienić, „Fundacja Batorego”, https://www.batory.org.pl/blog_wpis/spektakl-polityczny-czyli-dlaczego-komisje-sledcze-musza-sie-zmienic/ (dostęp 01.04.2025).
[14] Tamże.
[15] A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989-2023, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2023, s. 541.
[16] R. Krasowski, Czas Kaczyńskiego, Wydawnictwo Czerwone i Czarne, Warszawa 2016, s. 269.
[17] Tamże, s. 271.
[18] J. Sokołowski, Transnaród, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2023, s. 310.
[19] Włoski Trybunał Konstytucyjny, Sentenza n. 7 del 1996, https://giurcost.org/decisioni/1996/0007s-96.htm (dostęp 01.04.2025).