Artykuł ukazał się w 16. numerze kwartalnika „Młodzi o Polityce”
Europa […] ma obowiązek nie dopuścić, aby świat pogrążył się w chaosie i poprowadzić go przez ścieżkę w stronę pokoju[1].
– Emmanuel Macron
Mające miejsce niemal 70 lat temu powołanie trzech Wspólnot Europejskich miało służyć przede wszystkim wzmocnieniu europejskiej współpracy gospodarczej. Sześć państw podpisało w latach 50. dwa traktaty tworzące Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Dzisiejsza Unia Europejska, ostatni etap ewolucji tych Wspólnot, z pewnością realizuje ekonomiczne ambicje założycieli. Istnieje europejski wspólny rynek, wszystkie państwa członkowskie należą do unii celnej, a zdecydowana większość także do walutowej. Unia stała się jednak czymś więcej, niż przewidywały początkowe założenia. Obejmuje już nie 6, a 27 państw członkowskich, zrzeszając tym samym niemal 450 milionów ludzi[2]. Jest nie tylko globalnym graczem gospodarczym – w 2022 roku największym importerem z Chin i eksporterem do Stanów Zjednoczonych[3], ale i politycznym. W 2009 roku na mocy traktatu z Lizbony została jej nadana osobowość prawna, wykorzystana m.in. do podpisania Porozumienia nuklearnego z Iranem 6 lat później. Było to pierwsze takiej skali porozumienie międzynarodowe podpisane przez UE jako jeden podmiot polityczny. Dziś Unia próbuje znaleźć swoje miejsce w dynamicznie zmieniającym się świecie. Nowego charakteru nabrały bowiem nie tylko twory europejskiej integracji, ale także ich otoczenie.
Od zakończenia II wojny światowej mieszkańcy Europy doświadczali przywileju panowania Pax Europaea – względnego pokoju i dobrobytu na kontynencie. Dziś te wartości przestają być postrzegane jako oczywiste. Trwa pełnowymiarowa wojna na Ukrainie, a militarny sojusz transatlantycki jest coraz częściej poddawany w wątpliwość. Poważnym zagrożeniem staje się też wizja europejsko-chińskiej wojny handlowej. Poza Europą sytuacja jest jeszcze bardziej niestabilna. Nie ustępuje konflikt na Bliskim Wschodzie, nad światem unosi się widmo decydujących wyborów prezydenckich w USA, rosną chińsko-rosyjskie wpływy militarne w Afryce i globalny populizm. Wszystko to zmusza Unię, mającą zdaniem niektórych obowiązek zaprowadzenia światowego porządku, do wzmacniania swojej międzynarodowej pozycji.
Niewspólna Polityka Zagraniczna i Bezsilności
Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB) wprowadził traktat założycielski Unii Europejskiej podpisany w 1992 roku w niderlandzkim mieście Maastricht. Traktat ustanowił unijny model trzech filarów, z których drugi stanowiła właśnie WPZiB. Co prawda strukturę filarową zniesiono w roku 2009, jednak WPZiB nie przestała obowiązywać. Nadal stanowi ona podstawę, choć już nie filar, funkcjonowania Unii Europejskiej. W ramach polityki zagranicznej Unii realizowana jest m.in. wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony, a za prowadzenie unijnej dyplomacji odpowiada Europejska Służba Działań Zewnętrznych (EEAS), na której czele stoi Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Funkcję tę pełni obecnie hiszpański polityk, Josep Borrell.
Prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej niewątpliwie ułatwia Unii wykonywanie zadania, w obliczu którego została zmuszona stanąć. Realizowane są projekty takie jak strategia Global Gateway, służącawzmocnieniu inteligentnych, czystych i bezpiecznych połączeń w sektorach cyfrowym, energetycznym i transportowym oraz wzmocnienie systemów opieki zdrowotnej, edukacji i badań[4]. Przede wszystkim unijna strategia ma jednak inny cel, ograniczenie i odepchnięcie chińskich wpływów. Projekt powstał jako odpowiedź na chińską Inicjatywę Pasa i Szlaku, mającą wskrzesić dawny Jedwabny Szlak i przyczynić się do ekspansji ChRL. Obok Global Gateway funkcjonuje zestaw innych projektów i inicjatyw rozpoczętych w celu rozwoju współpracy i bezpieczeństwa międzynarodowego. Kompas Strategiczny wyznacza kierunek i plan działań obronnych Unii na podstawie analizy światowych zagrożeń[5], a Europejski Instrument na Rzecz Pokoju umożliwia finansowanie operacji wojskowych i akcji humanitarnych. Jednocześnie dostarcza sprzęt i wyposażenie swoim partnerom, m.in. operacjom wspierającym pokój w Afryce[6].
Jeszcze jedna rzecz charakteryzuje wspólną politykę zagraniczną. Jest ona traktowana jako osobny, szczególny rodzaj kompetencji w UE. Decyzje podejmowane w jej ramach zapadają przy bardzo ograniczonym udziale Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, organów Unii pełniących odpowiednio funkcję wykonawczą i prawodawczą. Politykę prowadzą dwie instytucje – Ministrowie państw członkowskich jako Rada Unii Europejskiej oraz Rada Europejska, złożona z szefów państw członkowskich, z których każdy posiada prawo do zawetowania niekorzystnych według niego postanowień. Pomimo toczonych na ten temat dyskusji (a raczej właśnie ze względu na nie) wizja rezygnacji z prawa weta i podejmowania decyzji dotyczących polityki zagranicznej większością głosów jest bardzo odległa. Obecnie wdrażanie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa musi odbyć się więc na mocy jednomyślnej decyzji wszystkich państw członkowskich, co skutecznie ogranicza jej produktywność. A to ze względu na brak spójności polityk narodowych tych państw. Unii brakuje wspólnych interesów i kierunku, w którym miałyby wspólnie podążać wszystkie tworzące ją strony.
Problem dwóch szczebli
Niska efektywność WPZiB i nagromadzenie zewnętrznych zagrożeń powodują, że unijna moc sprawcza maleje, a sama UE stoi w defensywie wobec pozostałych światowych graczy i wyzwań. I to zarówno na szczeblu unijnym, jak i narodowym. Problemy z budowaniem wpływów własnych stoją nie tylko przed Unią jako całością, ale też przed jej członkami i dotyczą w dużej mierze kwestii gospodarczych.
Niemcy długo cieszyły się mianem europejskiego, a nawet światowego lidera przemysłu motoryzacyjnego. Obecnie pozycję tę przejmują producenci chińscy, zresztą hojnie wspierani przez tamtejszy rząd, co powoduje, że konkurencja staje się coraz mniej sprawiedliwa, a gorzej przystosowane do elektrycznej transformacji niemieckie marki tracą na popularności[7]. Napływ tańszych samochodów elektrycznych z Chin zagraża jednak nie tyle dotychczasowemu liderowi, ile innym producentom europejskim. Do tej pory to samochody z Francji i Włoch stanowiły alternatywę dla aut niemieckich. Z nowym wyzwaniem musi walczyć nie tylko Berlin, Paryż i Rzym, ale także Bruksela. Zagrożenie dla trzech najludniejszych państw członkowskich to zagrożenie dla całej Unii, znajdującej się o krok od europejsko-chińskiej wojny handlowej[8]. Komisja Europejska już od dawna próbuje walczyć z osłabiającymi unijnych producentów dotacjami rządowymi dla chińskich firm. Unia staje się coraz bardziej protekcjonistyczna, bo zauważa, że jej przewagą w handlowych przepychankach jest potęga europejskiego potencjału nabywczego, prawie pół miliarda obywateli-konsumentów. Mając świadomość wartości owej przewagi i obawiając się jej utraty, Unia konsekwentnie utrudnia firmom spoza Europy dostęp do swoich konsumenckich zasobów. Wprowadza regulacje i obostrzenia mające ograniczyć zewnętrzną konkurencję i umożliwić działanie firmom europejskim. Jednak defensywność i restrykcyjność unijnej polityki handlowej jeszcze bardziej osłabia jej pozycję w porównaniu do innych ekonomicznych graczy. Dlatego Unia próbuje także negocjować z bezpośrednio zainteresowanymi współzawodnikami. Negocjacje te rzadko kiedy kończą się jednak pomyślnie.
Łuk mało triumfalny
O chwiejnym autorytecie Europy świadczy także wątpliwy sukces ostatniego spotkania prezydentów Xi Jinpinga i Emmanuela Macrona. Wynik wizyty chińskiego przywódcy we Francji rozczarował wielu. Nie spełniły się unijne oczekiwania dotyczące europejsko-chińskiego handlu i rosyjsko-chińskiej współpracy[9]. W kwestii wojny na Ukrainie Xi poparł co prawda francuską propozycję pokoju na czas Igrzysk Olimpijskich, trudno jednak traktować to poparcie jako sukces. Wezwaniu Macrona sprzeciwia się sam prezydent Zelenski, widząc w olimpijskim rozejmie szansę dla Rosji na przegrupowanie wojsk[10]. Poza tym, oficjalnie Chiny i tak opowiadają się za zawieszeniem broni[11], a spotkanie w Paryżu miało zahamować wsparcie, jakie ChRL oferuje Rosji. Tego celu jednak nie osiągnięto. Podobnie jak celów gospodarczych. Xi zaprzeczał istnienia między Europą a Chinami nierównowagi w stosunkach handlowych, a w najlepszym wypadku oferował pozostawiające wiele do życzenia ustępstwa, dalekie od tych początkowo planowanych[12].
Francji konsekwentnie wymykają się także z rąk wpływy, które utrzymywała w byłych koloniach. W ubiegłym roku francuskie wojska wycofały się z Mali, Burkina Faso i Nigru, kończąc tym samym okres prowadzenia misji antydżihadystycznych w regionie Sahelu. Wycofanie wojsk miało co prawda w każdym z trzech przypadków związek z przeprowadzonymi w tych krajach zamachami stanu, ale tendencja do odwracania się od dawnego kolonizatora dotyczy nie tylko państw niedemokratycznych. Walkę o wpływy Francja może wkrótce przegrać także w Senegalu, gdzie na nowego Prezydenta wybrano w tym roku zwolennika jak największego ograniczania współzależności między obydwoma krajami[13]. Nieskutecznie prowadzona polityka postkolonialna, której mimo zapowiedzi[14] nie udało się zupełnie porzucić, otwiera drzwi innym mocarstwom do budowy własnych wpływów w Afryce.
Pozycja krajów europejskich spada, a Europa mobilizuje się do jej obronienia. Tyle że deklaratywnie.
USA – Unijna Strategiczna Autonomia
Bruksela i Pekin zdają się mimo wszystko zgadzać co do jednego. Obie strony apelują o zwiększenie przez Europę swojej autonomii strategicznej, czyli zdolności do samodzielnego działania, […] niezależnego od innych krajów, w strategicznie ważnych obszarach polityki[15]. Nietrudno domyślić się, że wspomniane inne kraje to przede wszystkim Stany Zjednoczone. Chiny są zwolennikiem unijnej autonomii, bo rozumieją ją jako dążenie do całkowitego uniezależnienia się UE od Waszyngtonu. W obliczu niepewności co do powyborczych stosunków europejsko-amerykańskich ku takiej radykalnej interpretacji coraz chętniej skłania się także sama Unia. Zapowiedzi Trumpa o braku wsparcia dla członków NATO niespełniających wymogów finansowych sojuszu[16] nie pozostawiają jej zresztą wyboru.
Wizja pogorszenia się transatlantyckich relacji służy niejako Paryżowi, który posiada tendencję do przenoszenia własnych problemów na szczebel Unii. Wykorzystując niestabilność relacji Bruksela-Waszyngton, wzywa więc do zwiększania europejskiej samodzielności w taki sposób, który przyniósłby korzyści francuskiej gospodarce[17].
Europa może umrzeć[18], a rzeczy martwe bywają złośliwe
Paradoksalnie możliwe, że to właśnie uwspólnotowienie narodowych problemów zwiększyłoby rolę UE jako globalnego aktora. By zostać światową potęgą, Unii potrzebna jest… unia. Wspólnota interesów, kierunków rozwoju, solidarność i wspólna odpowiedzialność za problemy. Najskuteczniejszą odpowiedzią na geopolityczne wyzwania wydaje się być z jednej strony rozszerzenie (dalsze zwiększenie ilości zasobów, terytorium i liczby obywateli), z drugiej natomiast większa centralizacja władzy i wypracowanie wspólnego stanowiska. Próby tej centralizacji widać co prawda we wzmożonym unijnym protekcjonizmie, ale ten nie wystarcza, by prowadzić faktycznie spójne działania i budować swoje znaczenie w świecie. Unia posiada ogromny potencjał, którego dużą część zawdzięcza swojej wielkości. Pod względem populacji przewyższa zarówno USA, jak i Rosję[19], ale zbyt duża decentralizacja i brak mobilizacji znacznej części obywateli sprawia, że realnie liczby te znaczą bardzo mało.
Warto w tym wszystkim wspomnieć o przynajmniej jednej europejskiej zalecie. Europa, a szczególnie Unia, nie przestała przyciągać tych, którzy liczą na lepsze życie. Pomimo coraz częstszych ku temu wątpliwości, Zachód to dla wielu wciąż synonim dobrobytu, bezpieczeństwa i stabilności (przynajmniej względnych). Nie bez powodu nawet ci najbardziej eurosceptyczni przywódcy nie zdecydowali się pójść w ślady Brytyjczyków i opuścić unijne struktury. Europa jest niewątpliwie ceniona za obowiązujący w większości jej krajów model społeczny, oparty na praworządności, dobrobycie, prawach i godności człowieka. Ale jak ma się kontynuować jego budowa, skoro Unii brakuje wspólnych solidnych podstaw? Bez gwarancji militarnego i ekonomicznego bezpieczeństwa oraz politycznej woli jednoczenia się i współdziałania, unijny potencjał na liczenie się w świecie nie przestaje być jedynie potencjałem.
[1] Europe must not become ‘plaything’ of great powers, says Macron in Berlin, „France 24”, https://www.france24.com/en/20181118-live-macron-german-parliament-bundestag-merkel-france-germany-eu [dostęp: 15.05.2024].
[2] Facts and figures, „EU demographics | European Union”, https://european-union.europa.eu/principles-countries-history/key-facts-and-figures/life-eu_en [dostęp: 15.05.2024].
[3] International trade in goods by partner – Statistics Explained, Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=International_trade_in_goods_by_partner#:~:text=In%202022%2C%20the%20principal%20destinations,Mexico%20(see%20Map%201) [dostęp: 15.05.2024].
[4] Global Gateway, „EEAS”, https://www.eeas.europa.eu/eeas/global-gateway_en [dostęp: 10.05.2024].
[5] Strategiczny kompas dla UE, „Consilium”, https://www.consilium.europa.eu/pl/infographics/strategic-compass/ [dostęp: 10.05.2024].
[6] THE EU AS A GLOBAL ACTOR, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2023/inside_draft_EN-2023_web.pdf [dostęp: 15.05.2024].
[7] EU pulls its gun on China, „POLITICO”, https://www.politico.eu/article/eu-china-trade-war-nuctech-xi-jinping-von-der-leyen-ev/ [dostęp: 15.05.2024].
[8] Ibidem.
[9] Macron’s cognac — the only thing that went down smoothly with Xi, „POLITICO”, https://www.politico.eu/article/emmanuel-macron-xi-jinping-china-france-meeting-trade-ukraine/ [dostęp: 15.05.2024].
[10] Ukraine’s Zelenskyy rejects Macron’s Olympic truce proposal, „POLITICO”, https://www.politico.eu/article/ukraine-zelenskyy-rejects-france-macron-olympic-truce-russia-war/ [dostęp: 18.05.2024].
[11] China’s Position on the Political Settlement of the Ukraine Crisis, https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/202302/t20230224_11030713.html, [dostęp: 15.05.2024].
[12] Macron’s cognac…, op.cit.
[13] Senegal: A triumph, a shock and a wake-up call, „Le Monde”, https://www.lemonde.fr/en/international/article/2024/03/26/senegal-a-triumph-a-shock-and-a-wake-up-call_6655708_4.html [dostęp: 16.05.2024].
[14] E. Macron ogłosił koniec francuskiej polityki postkolonialnej, „Polskie Radio 1030 Chicago”, https://polskieradio.com/europa/2023/03/02/e-macron-oglosil-koniec-francuskiej-polityki-postkolonialnej/ [dostęp: 15.05.2024].
[15] EU strategic autonomy 2013-2023: From concept to capacity, „Think Tank, Parlament Europejski”, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/pl/document/EPRS_BRI(2022)733589 [dostęp: 16.05.2024].
[16] Nato chief says Donald Trump comments 'undermine all of our security’, „BBC News”, https://www.bbc.com/news/world-us-canada-68269354 [dostęp: 16.05.2024].
[17] How a second Trump presidency could tear Europe apart, „POLITICO”, https://www.politico.eu/article/donald-trump-second-term-presidency-united-states-tear-europe-eu-apart/ [dostęp: 16.05.2024].
[18] Emmanuel Macron: „Europa może umrzeć”, „EURACTIV.pl”, https://www.euractiv.pl/section/bezpieczenstwo-i-obrona/news/emmanuel-macron-europa-moze-umrzec/ [dostęp: 17.05.2024].
[19] Population, „World Factbook Glyph”, https://www.cia.gov/the-world-factbook/field/population/country-comparison/ [dostęp: 17.05.2024].